探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，是党的十八届四中全会作出的重大决策部署。今年，全国司法体制改革推进会和大检察官研讨班都对这项改革作出部署，明确提出“积极稳妥推进铁路检察院改造为跨行政区划检察院”工作要求。不久前，高检院曹建明检察长又作出“深入研究铁检管辖在目前格局下如何进一步跨出去”的重要指示，张雪樵副检察长提出“把职能管辖调整作为铁路检察院改革的‘牛鼻子’”，尽快明确铁检跨行政区划案件管辖范围，而且明确将扩大铁检机关跨行政区划管辖案件，作为铁检机关改造为跨行政区划检察院的第一步。本文在深入分析适宜跨行政区划管辖案件特点的基础上，对跨行政区划检察院管辖案件的范围提出一些粗浅的意见建议，供决策参考。

　　一、确定适宜跨行政区划管辖案件的综合考量

　　中央决定探索建立跨行政区划检察院，其主要目标就要构建普通案件在行政区划检察院办理、特殊案件在跨行政区划检察院办理的诉讼格局。因此，“特殊案件”就是跨行政区划检察院办理的主要案件，但何为“特殊案件”，中央没有明确。笔者认为，跨适宜跨行政区划管辖的案件应当具备以下特征：

　　（一）具有特殊性。即跨行政区划检察院以办理特殊类型案件为主，其特殊性包括跨地区因素、重大因素、公共利益因素、适用特殊程序因素、专业性因素等，既包括跨地区案件类型，也包括不跨地区但容易受到干扰的重大、复杂、敏感类型案件。可以说，特殊性是跨行政区划管辖案件的本质特征。[1]

　　（二）具有专门性、流动性和跨区域性。适宜跨行政区划管辖的案件应当属于专门领域，且不固定在某一行政区划内而具有较大的流动性，形成行为实施地、结果发生地等案件事实的跨区域特性，超越了属地司法管辖承载能力。目前，除铁路领域外，一些行业领域的公安机关办理的案件本身就已经具备了跨行政区划的特性。

　　（三）具有易受地方保护和行政干预性。这类案件可能与地方经济社会发展联系密切，涉嫌犯罪企业或个人对地方就业、税收等方面贡献较大，地方行政机关可能凭借地方财政供养关系以影响地方经济发展为由进行行政干预，容易形成事实上的地方保护。

　　（四）具有影响重大、人民群众关注度高的特性。对于影响重大、人民群众关注度高的案件，由行政区划检察院办理可能造成人民群众对案件查处中存在地方保护和行政干预的疑虑，而且稍有不当、不及时甚至可能引发群体性事件，造成不良社会影响。

　　同时，确定跨行政区划检察院管辖案件应当考虑以下几个方面的问题：

　　（一）尊重历史、尊重现状。铁检机关管辖铁路运输领域的案件已有30多年的历史，而且目前还在继续管辖，形成了办理涉铁案件的专业优势和宝贵经验，也培养和造就了一支能担当、善作为的检察官队伍。确定跨行政区划检察院管辖案件时，应当充分考虑和尊重这一历史和现状。当然，对于新增类型案件的办理，铁检机关目前也存在人员、知识储备不足的问题，但暂时短缺的人员和知识储备可以通过人才交流、专业培训等方式补充，不能总是因为对此心存顾虑而使改革停滞不前。

　　（二）案件数量宜少不宜多。全国跨行政区划检察院设置的数量不会很多，因而特殊案件也应当是数量比较少的案件，而且若案件数量太大就不能体现其特殊性，而具有了普遍性，就不能叫“特殊案件”了。因此，确定跨行政区划检察院管辖案件时，不能因为目前铁检机关案件数量较少而将数量庞大的案件类别纳入。

　　（三）节约诉讼资源，减少当事人讼累。当然，跨行政区划集中管辖案件可能造成司法成本增加，但将某一类型案件集中管辖，有利于形成一定的经验积累和专业优势，减少案件办理时效，而且还可能换来更加公正的处理结果，就会在很大程度上折抵因跨地域而增加的司法成本，从而节约有限的诉讼资源，当事人讼累。

　　二、适宜跨行政区划管辖的案件类型及必要性分析

　　北京、上海依托铁检机关试点跨行政区划检察院改革已超过两年半，取得了一些成功经验。从案件办理来看，中央明确北京、上海两地纳入管辖试点的全部案件类型[2]都有涉及，一些案件办理效果较好，实现了中央设立跨行政区划检察院的改革意图。现在进一步研究完善跨行政区划检察院案件管辖范围正当其时，关系到下一步改革的推进。笔者认为，下列案件类型由跨行政区划检察院管辖，存在必要性：

　　（一）目前铁检机关管辖案件。中央决定探索建立跨行政区划检察院，并非完全颠覆原有的行政区划检察院体系，另起炉灶，而是作为原有行政区划检察院体系的一种有益补充，而且明确了依托铁路运输检察院进行改造，而不是采取别的方式，因此，铁检机关目前还在管辖的案件应当整体移植到跨行政区划检察院案件管辖范围。这样既可以保持铁路运输领域案件管辖的连续性，又可以充分发挥铁检机关办理涉铁案件的专业优势。这是铁检机关继续存在发展并改造为跨行政区划检察院的基础。

　　（二）专门法院审判、执行案件的检察监督案件，包括铁路法院增加管辖的行政案件、知识产权法院管辖的民事行政案件和海事法院管辖的海商事案件。根据现行国家机构设置规定，行政区划内的同级检察院和法院、同级铁路检察院与铁路法院存在对应监督关系，铁路法院增加的管辖案件由铁路检察院对应监督当然就是顺理成章的事情。然而，作为跨行政区划法院，知识产权法院、海事法院自建立至今均无相应检察院对其进行法律监督，目前要新建相应的检察院几无可能。因此，确立铁路检察院与知识产权法院、海事法院的对应监督关系，由铁路检察院分别对其进行法律监督，既可以解决其对应法律监督缺失的问题，又可以避免新建检察院所增加的财政、编制等负担，是依托铁路检察院探索设立跨行政区划检察院的现实可行路径。

　　（三）专门公安机关侦查移送的刑事案件，包括除铁路公安机关侦查刑事案件外，民航、水运、港口、海事、海关所属公安机关侦查的刑事案件。民航、水运、港口、海事、海关等领域案件流动性、跨区域性、专业性等特征明显，与铁路运输领域案件有同质性，难以属地司法管辖，且目前这些系统公安机关建制比较健全，跨行政区划管辖的基础已经奠定，但因为没有建立相应的专门检察院、法院，案件由公安侦查终结后移送至地方检察院、法院继续办理，体现不出专门领域案件的专业性要求，对这些系统公安机关的法律监督也存在盲区。这些案件由跨行政区划检察院集中办理，可以从法律上理顺跨行政区划检察院与专门领域公安机关的对应监督管辖关系，有效解决对专门领域公安机关法律监督的碎片化问题。

　　（四）涉及环境资源保护、食品药品安全、知识产权的重大刑事案件。实践证明，这些类型的刑事案件属于易受地方保护和行政干预，而且往往影响重大、人民群众关注度高，具备跨行政区划检察院管辖案件的特性，集中由跨行政区划检察院审查逮捕、审查起诉，跨行政区划法院审判，既可以避免同案不同判、诉讼“主客场”的不正常现象，又可以有效排除地方保护和行政干预，快速有力、客观公正地打击违法犯罪，及时化解社会矛盾，维护社会和谐稳定。

　　（五）中管省部级以上干部涉嫌重大职务犯罪的审查起诉及诉讼监督案件。目前，实践中对于中管省部级上干部涉嫌重大职务犯罪的案件，一般由上级指定异地（跨地级以上市或省）管辖，其主要目的就是为了保证公正审判。这些涉嫌职务犯罪的原高级领导干部一般都在一定的重要岗位担任职务，在当地可能存在各种错综复杂的社会关系，由当地法院管辖很可能会影响案件的公正审判，异地管辖能够使办案人员打消不必要的顾虑，但指定异地管辖可能造成诉讼资源的不必要消耗。跨行政区划检察院因不隶属于当地党委、人大、政府，比当地检察院更加超脱。这些前高官的职务犯罪案件由设立在本省或市内的跨行政区划检察院办理，既可以保证案件公正审判，又可以避免诉讼资源的浪费，也可以方便其家属探望，有助于其改过自新。

　　（六）涉铁公益诉讼案件。铁路检察院出于保护公益的目的，对在履行法律监督职责中发现的破坏铁路生态环境和资源保护等损害社会公共利益的行为，在铁路生态环境和资源保护、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，需要提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的，依法自行向法院提起诉讼，不仅是职责所在，而且也是有效履职、提升法律监督效果和权威的必然要求。同时，这一类型案件往往牵涉人数众多，社会关注度高，审理程序复杂，符合跨行政区划检察院管辖的特点。这类案件当然也包括铁检机关对在履行职责中发现的行政机关违法行使职权或者不行使职权行为的监督。

　　三、可能存在的问题、困难及对策建议

　　从十八届三中全会到四中全会，中央关于跨行政区划法院检察院的决策部署已有三、四年，人们对一些特殊案件审理中打破地方保护、排除行政干预、消除诉讼“主客场”不正常现象有新期待，而且又有北京、上海的成功试点，依托铁路检察院进行跨行政区划检察院改革已为社会所熟知并接受，为更大范围的跨行政区划检察院改革奠定了理论和实践基础。尽管如此，还可能有一些问题和困难亟待解决：

　　（一）相关刑事案件的审判管辖问题。目前，铁路运输检察院仅与铁路运输法院存在对应监督关系，改造为跨行政区划检察院后，因为负责知识产权法院、海事法院审理案件的法律监督，也将会与知识产权法院、海事法院建立对应监督关系。如果要负责专门领域公安机关侦查移送刑事案件，涉及环境资源保护、食品药品安全、知识产权重大刑事案件，以及中管省部级以上干部涉嫌重大职务犯罪案件的审查起诉，那么将来该向哪个法院提起公诉？目前，这些类型的案件不属于铁路法院管辖范围，广州知识产权法院、海事法院更是不管辖刑事案件，由跨行政区划检察院向属地的人民法院起诉显然不合适。对此，笔者建议，一是铁路运输法院同步改造为跨行政区划法院，受理跨行政区划检察院提起公诉的刑事案件，包括目前铁路运输检察院拟增加管辖的刑事案件；二是广州知识产权法院、海事法院增加相关刑事案件的审判管辖，分别受理跨行政区划检察院提起公诉的知识产权重大刑事案件和海洋环境资源保护等重大刑事案件。

　　（二）涉铁公益诉讼案件的审判管辖问题。涉铁公益诉讼案件涉及铁路生态环境和资源保护、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，与铁路运输生产密切相关，很可能涉及众多企业或行政机关，由跨行政区划检察院提起公益诉讼，特别是行政公益诉讼，受理法院该是哪一家？向所在地法院提起诉讼，还是向铁路运输法院提起诉讼？笔者认为，应当向铁路运输法院提起诉讼，理由源于检察机关在公益诉讼中的角色定位。检察机关提起公益诉讼，是以法律监督机关的身份，出于保护公益的需要，启动法律程序要求法院对案件进行裁判，而非普通当事人主张自己的实体权利而起诉[3]，因此不能等同于一般的民事、行政诉讼的原告，不能适应“原告就被告”的一般管辖原则。

　　（三）知识产权民事、行政案件检察监督问题。以广州为例，知识产权法院成立之后，广州市中级法院原管辖的知识产权民事案件交由广州知识产权法院审理，但区基层法院仍然可以审理一审知识产权案件。跨行政区划改造后，铁路运输检察院对应监督知识产权法院，但一审知识产权案件监督该由哪一家检察院负责？笔者认为，目前可以暂由其对应的检察院负责监督，主要理由是，根据职权法定原则，无授权则不可为。中央跨行政区划检察院改革试点方案和北京、上海两地试点均规定跨行政区划检察院对知识产权法院民事行政案件进行法律监督，对其他法院审理知识产权案件无权监督。同时，建议对这种监督模式进行研究评估，并从检察机关上下级监督工作整体性、系统性和协同性，探讨由铁检基层院进行监督的必要性和可能性。远期可以考虑将广州市内知识产权一审民事案件由铁路法院集中审理，上诉案件仍然由知识产权法院受理，弥补知识产权法院不设基层法院的审级缺陷。届时，铁检机关履行对应监督职能就名正言顺了。

　　（四）铁检干警相关专业知识储备不足问题。新增的案件海事法院已建立33年，知识产权审判庭自1993年成立以来已有24年，培养和造就了一批具有丰富实践经验的法官群体，知识产权法院还配备有专门的技术调查官，为司法审判提供专业技术支持，而铁检机关相关人才储备、知识储备相当欠缺，无行政、知识产权、海事方面检察监督经验。当务之急必须迅速组建一支高度专业化、精英化的检察官队伍，以适应新增职能的工作需求。建议鉴于当前队伍素质状况和人员限制，对新增的行政、知识产权、海事诉讼监督业务，要通过增加政法专项编制，面向全国法院、检察院系统公开选任具有相关实践工作经验的人员，同时面向全国法学专家学者、律师选任部分具有相关法学专业知识的人员，充实到铁检队伍中来。同时，建议加强这些专业知识的培训，举办或派员参加一些高层次业务培训班，对干警进行系统轮训；建立专家咨询委员会，在全国范围内聘请权威专家、学者组成，为落实新增业务提供理论和实践支持。

　　　

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