一直以来，民事调解是检察机关监督的灰色地带，2012年之前的《民事诉讼法》和《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（以下简称《办案规则》）对民事调解监督均未有规定，直至2011年3月最高人民法院和最高人民检察院（以下简称“两高”）联合会签了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》（以下简称《若干意见》），才开启了全国范围内对民事调解实行法律监督的序幕；2012年修订后的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称新《民事诉讼法》），从法律层面确认了检察机关对调解书监督的权限；2013年11月最高人民检察院颁布实施《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《监督规则》），从人民检察院办理民事诉讼监督案件的管辖、受理、审查、监督等方面进行规范，进一步强化民事诉讼监督职能。在这种背景下，检察机关如何有效地开展民事调解的检察监督工作，将直接影响到检察机关是否有效发挥检察监督职能，实现监督的社会效果，也是广东省检察机关需迫切解决的问题。

　　为此，2013年广东省人民检察院将“民事调解检察监督实证研究”作为省级调研课题，确定由广州铁路运输检察分院课题组进行专项研究。课题组向广东省各地人民检察院收集了民事调解检察监督的案例，并实地走访了广州、江门、韶关等地市检察院及其部分基层人民检察院，同时了解了各地检察院针对民事调解行使检察监督权的具体情况，考察了其他省市检察院开展民事调解检察监督的做法。在此基础上，课题组完成了民事调解检察监督实证研究报告。

　　一、广东省检察机关开展民事调解监督的基本情况

　　我国《民事诉讼法》经历2008年和2012年的两次修订后，民事调解检察监督的法律环境已经今非昔比，广东省检察机关及时转变和更新民事调解监督工作的思路和方式，形成了“全面监督、有效监督、和谐监督”的民事检察监督指导思想及与之相适应的工作机制，确立了“以省院为龙头、市分院为主力、基层院为基础的”的检察监督新格。在过去的5年里，广东省检察机关不断推行监督机制的改革创新，在发现问题调解案件、加强队伍建设、强化办案效率、深化阳光检务等方面取得良好成绩，办理了一系列民事调解监督案件，取得了法律效果和社会效果的有机统一。

　　（一）广东省民事调解检察监督的发展

　　从2008年开始，广东省检察院在中山、深圳、惠州等市检察院尝试对法院调解活动实行监督，是全国较早针对民事调解开展检察监督试点的省份之一。广东省检察机关结合当地的工作特点探索多元化的监督方式，打开了民事调解检察监督的局面。由于当时还没有对民事调解检察监督案件进行统计的口径，具体办结的民事调解检察监督案件无数据统计，但出现了一批典型案例：（1）中山市院办理的中山市小榄某建筑公司等申诉案，中山市院就6名申诉人涉及的一份恶意串通逃避债务的虚假调解书向中山市中级人民法院提出再审检察建议，法院采纳并判决撤销原民事调解书，6名申诉人最终挽回经济损失600余万元；（2）潮州市院对1宗涉及国家利益、集体利益和第三人合法权益的土地纠纷违法调解案件进行监督，以再审检察建议形式向潮安县人民法院指出在讼争土地权属不明的情况下调解结案的错误，法院采纳并裁定撤销原民事调解书，维护了当地的社会稳定；（3）深圳罗湖区院运用再审检察建议促使法院撤销了3份涉及国有资产处分的违法民事调解书，避免了国有资产的流失。

　　2009年，广东省检察机关在2008年试点的基础上，进一步规范对民事调解的监督，逐步扩大对民事调解书的监督范围，加大对涉企、涉国资、涉农、涉劳资等六类案件的监督力度，开展初查和违法行为调查，强化监督手段，实现稳妥开展民事调解监督工作，有力地维护了司法公正和国家利益、社会公共利益、第三人的合法权益，取得较好的社会效果。据统计，广东省全年办结9起民事调解监督案。

　　2010年，鉴于广东省出现大量的虚假诉讼、虚假调解案，广东省检察院民行处制定下发了《关于民事诉讼欺诈加强法律监督的指导意见》，在全省范围内开展了整治民事诉讼欺诈行为的专项行动，有效的实现了对虚假调解案件的监督，如清远清城区人民检察院对一起虚假调解案件提出再审检察建议，促成债务人主动履行义务，最终使得案件息诉，有效的维护了社会的稳定。据统计，2010年全年共办结9起民事调解监督案。

　　2011年，“两高”会签的文件出台首次在司法政策层面将调解案件纳入检察监督的范围，并赋予了检察机关更为完整的监督职能，广东省检察机关继续将虚假诉讼作为监督重点，特别关注当事人恶意串通、虚假调解、骗取法院作出调解书的虚假诉讼案件，积极运用违法行为调查手段和抗诉、再审检察建议方式对违法调解展开检察监督，全年共办结调解监督案件31件。典型案例有：（1）潮州市人民检察院运用再审检察建议，对5份虚构工资欠款事实的虚假调解书进行监督，法院一并判决撤销全部调解书；（2）江门市人民检察院从该院公诉科移送的一宗刑事案件中发现民事虚假诉讼的线索（以调解结案），以再审检察建议监督虚假诉讼使得法院撤销调解书，有效地维护了第三人的合法权益。

　　2012年，广东省检察部门根据新《民事诉讼法》的立法精神，积极探索调解监督工作，主要集中在劳动争议、人身损害赔偿、房屋拆迁补偿、房地产交易等涉及民生和经济社会发展热点领域，全年共办结调解监督案件74件。典型案例有：（1）汕尾市人民检察院办理的姚某等4人申诉案，审查过程中发现法院民事调解书所确认的事项损害了国家的税收利益，及时向法院提出抗诉，法院再审采纳抗诉意见并予以改判，这是“两高”司改文件出台后全省首例对调解书抗诉改判的案件；（2）深圳市人民检察院办理的张某恶意调解监督案，经再审检察建议启动审判监督程序后，法院再审撤销原审调解书，遏制了以合法调解书掩盖非法目的的恶意诉讼行为，有效维护了相关权利人的合法权益。

　　2013年，广东省检察机关以贯彻落实新《民事诉讼法》为重点，不断强化诉讼监督。截止2013年10月份，广东省检察机关共办结109件民事调解检察监督案件，典型案例有：（1）个别基层法院法官与深圳房产中介人员勾结、通过虚假诉讼调解结案并执行、帮助当事人规避房屋限购令政策和逃避房产交易税款的系列案件，韶关翁源县院民行检察部门发现该系列案线索，经移送反渎部门侦查查实后，就翁源县法院作出的51份虚假调解书发出纠正违法通知书，法院采纳并撤销调解书及相关执行文书；梅州蕉岭县院、平远县院就蕉岭县法院、平远县法院作出的473份虚假调解书分别发出再审检察建议，法院已采纳建议启动再审。（2）潮州市人民检察院办理一宗借款抵押合同纠纷申诉案中，通过调查发现潮南区人民法院据以调解的房屋所有权证是伪造的，及时向市中级人民法院提出抗诉并获改判。

　　（二）广东省民事调解检察监督的统计分析

　　表一：广东省2009年至2013年民事调解检察监督案件情况统计表

　　2009年至2013年10月份，广东省检察机关共办结民事调解案件232件，且民事调解检察监督案件不断上升（见表一），这体现了广东省检察机关发现民事违法调解的案例的能力不断增强，同时也体现了对民事调解检察监督工作的强化。

　　表二：广东省民事调解检察监督案件类型统计表 （注：其他案件类型指因程序违法、审判人员渎职等违法调解案件。）

　　2011年至2013年10月止，广东省民事调解检察监督案件类型69.3%是损害第三人权益的民事调解案件，且其中多为通过虚假调解损害第三人合法权益的案例，而因程序违法、审判人员渎职等违法调解案件占了13.1%，损害“两益”（指国家利益、社会公共利益，下同）的民事调解案件只占9.60%，体现出广东省检察机关重点在于防范和打击虚假调解损害第三人权益的案件，同时强化对办案人员渎职行为的监督（见表二）。

　　损害“两益”的民事调解案件多为涉及国有资产处置、拆迁补偿、环境侵权以及消费者权益保护等方面；虚假调解损害第三人权益的案件多为民间借贷、离婚析产、房屋买卖合同等纠纷。

　　表三：广东省民事调解检察监督受理情况统计表

　　据不完全统计，广东省自2009年至2013年10月份共办结的232件民事调解案件，检察机关支持监督的比例达52.8%，还有13.2%的民事调解案件因多种原因而被终止审查或息诉，剩余34.0%的民事调解案件未进入检察监督的范围（见表三），反映出广东省检察机关的息诉工作取得较好的效果，但民事调解检察监督的立案、审查机制还有待完善和强化。

　　表四：广东省民事调解检察监督方式统计表

　　广东省2011年至2013年10月份进入监督程序的民事调解案件，其中有41.1%的案件采用了抗诉的监督手段，再审检察建议和检察建议的监督方式占50%，而违法行为调查及发生违法通知书的监督方式约占9.0%（见表四）。

　　表五：广东省民事调解检察监督效果统计表

（注：其他情况包括：法院的书面复函、建议另行诉讼、息诉或和解等情况。）

　　

　　2011年至2013年10月份，广东省检察机支持民事调解检察监督的案件中，其中41.18%案件被法院裁定再审，但仍有17.65%的案件检察机关的监督意见未被法院认可和采纳（见表五）。整体而言，通过检察机关的监督，广东省法院启动再审程序的比例并不高，而通过再审得以改判的情况更少，较多的是法院通过书面复函、和解、息诉的方式使案件“案结事了”，检察机关与法院之间的沟通和衔接机制还需要进一步完善。

　　二、广东省开展民事调解检察监督存在的主要问题及其原因

　　（一）受理立案难及其原因

　　据统计，2011年，广东省检察机关受理民事行政检察监督案件共1184件，而民事调解监督仅31件，只占2.61%；2012年广东省检察机关受理民事申诉案件5088件，其中调解监督仅74件，只占申诉案件的1.45%；而从广东省2010年至2013年10月份的调查数据显示，只有53%的民事调解案件检察机关支持了监督，还有13%的案件检察机关终止审查或者因当事人和解或息诉而未进入监督程序。

　　原因分析：

　　1.法律规定的民事调解检察监督范围模糊不清。新《民事诉讼法》第208条只规定，人民检察院发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉，而对于虚假调解、损害第三人利益的恶意调解等案件，并未赋予检察机关主动行使检察监督的权利，结合《若干意见》的第6条规定，司法实践中普遍认为，人民检察院只能针对损害国家利益、社会公共利益的案件主动启动检察监督程序，而无权对其他类型的调解案件进行主动监督。而对于“国家利益、社会公共利益”的理解，法律、司法解释均没有明确的定义，司法实践中对此也存在各种不同的意见[1]，也造成广东省检察机关对调解监督的审查标准不统一。

　　2.向法院申请再审成为了向检察机关申请监督的前置程序。根据新《民事诉讼法》第209条关于“申请检察建议或者抗诉”的规定[2]，实践中认为，对于违反自愿、合法原则及虚假调解损害第三人利益的调解案件，当事人向检察院申请抗诉之前应当先向人民法院申请再审，只有当法院驳回再审申请后，或者逾期未对再审申请作出裁定的，或者再审判决、裁定还是有明显错误的，才能向检察院申请监督，这一规定限制了当事人直接向检察院申请监督的途径。课题组在调研中，江门、江平、花都等市的检察院均表示，当事人直接向检察院申请监督的，检察院会引导他们先向法院申请再审。

　　3.第三人撤销之诉分流了部分案外人申请监督的案件。此次《民事诉讼法》修改新增加了第三人撤销之诉，即第三人有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书的部分内容或者全部内容错误，损害其民事权益的，可以自知道或应当知道其民事权益受到损害之日起六个月内向法院申请撤销该判决、裁定、调解书。该制度在一定程度上减少了当事人申请监督的需求，当事人直接通过提起撤销之诉，也能够达到自己的诉求，调研中发现，广东省部分地区检察院也会积极引导利害关系人走第三人撤销之诉。

　　4.发现案件的渠道单一。从调研的情况来看，广东省检察机关检察监督民事调解案件只有主动发现和依当事人申诉介入两种发现途径，而没有相关部门转办或者公民举报的情况，侵害国家利益、社会公共利益的调解案件，由于当事人往往是受益人，且没有具体的利害关系人，几乎只能依靠检察机关自行发现，而检察机关自行发现的途径主要是办理其他案件过程中发现调解案件的问题，具有较大的偶然性。课题组在对广东省2013年的民事调解检察监督的调研中发现，3例侵害国家利益、社会公共利益的民事调解案件，只有2例是检察机关自行发现的，还有1例也是利害关系人申诉后，检察机关介入才发现的。

　　（二）调查取证难及其原因

　　课题组走访广州、江门、韶关等地市检察院，民行检察科的工作人员普遍反映，能否实现对民事调解有效的检察监督，很大程度上取决于是否有充足的证据证明原民事调解违法或是虚假的，而在实践中，因民事调解监督的调查取证的范围模糊，各地检察机关把握不一致，且法律上有诸多限制，又无任何强制措施予以保障调查取证权的实现，往往导致检察机关的调查核实权落空。

　　原因分析：

　　1.民事调解案件违法隐蔽性强，证据难以发现和固定。在虚假调解案件中，由于当事人对证据的准备往往比较充分，单从形式来看，证据和证明的事项都是“合法”的，案外人很难举证证明当事人是恶意串通，虚构民事法律关系和法律事实的；而在违反自愿原则的调解案件中，表面上看调解协议是当事人自愿处分权利的结果，实际上也可能是在法官的暗示——不调解将判决你败诉的压力下做出的，或者是在对方当事人的虚假承诺下作出的，而能够证明当事人调解事实的调解笔录，司法实践中内容很简单，根本无法反映全面的调解过程及双方当事人的具体调解意见，更不可能记载法官在调解过程中的强制性语言或者不公正的看法，因此，也就根本无从判定当事人在调解协议上签字的行为是否是其真实意思表示。

　　2.没有规范的调查取证程序。尽管新《民事诉讼法》及2011年的《若干意见》均规定了检察机关检察监督的调查核实权，但均没有涉及调查核实权的程序性问题，《监督规则》第70条、第72条也仅仅是规范检察机关启动调查核实的内部审批及委托调查的程序性问题，实践中对于检察机关启动调查核实权是由当事人申请还是由检察院依职权尚且存在不同的看法。在江门市人民检察院调研过程中，普遍认为应以检察机关依职权启动，理由就是：检察监督本身就是检察机关主动发现错误、纠正错误的制度，对于调查取证应主动为之，设定由当事人申请调查的程序实无必要。而在韶关人民检察院调研时，民行科的检察人员反映，他们希望当事人主动申请检察机关进行调查，并且提供相应的证据线索，以便于检察机关更好的调查取证，但是不强制当事人申请。至于调查取证的范围多大，实践中没有严格的标准或控制，如何规范制作阅卷笔录和调查笔录、调取的证据材料如何保存、委托鉴定的程序等尚缺乏具体、可操作的规定，如何防止调查取证权的滥用，更是缺乏相应的责任机制。

　　3.没有调查取证的强制性措施。新《民事诉讼法》、《若干意见》均只是明确了检察机关的调查核实权，但没有规定具体的调查核实措施。检察机关可以采取的调查取证措施，应受到我国《立法法》第八条第（五）款、第（六）款及第九条规定的约束，即在“法无明文规定”的情况下，检察机关进行调查核实时，不可以采取限制人身自由或对财产予以冻结、查封扣押等强制措施，对此，《监督规则》第66条第二款更是予以明确。由于法律并未赋予检察机关检察监督时调查取证的强制性措施，调查核实的权力容易被架空。花都区检察院民行科的工作人员普遍反映，由于没有强制性措施，致使调查核实中连当事人都传唤不过来；广州市人民检察院同样反映，除了可能涉及到审判人员渎职犯罪或侵犯国家利益、公共利益的当事人可能涉嫌犯罪的情况下，检察院可能“借用”内部的反渎局或公安机关的刑事侦查手段进行调查取证外，对于损害第三人利益的民事调解，调查取证一般比较困难。

　　4.没有明确检察机关调取证据的效力。检察机关调取的证据作为提出检察建议或者抗诉的依据，但案件再审时能否作为认定案件事实的依据，法律或司法解释均无明确的规定。新《民事诉讼法》及《监督规则》对于检察机关调取证据的效力如何认定，均未做规定，司法实践中检法两家也存在认识上分歧和矛盾，一定程度上阻碍了检察机关有效履行民事法律监督职能。

　　（三）检察监督方式缺乏针对性、效果有待提高及其原因

　　广东省检察机关自2011年开始探索多元化检察监督方式，把传统抗诉与再审检察建议、检察建议、纠正违法通知书、违法行为调查、发现和移送犯罪线索等方式与手段综合运用，从这两年的实践来看，总体上取得较好的监督效果，有效地促进公正廉洁司法，但同时也出现了诸多的弊端，比如没有区分调解案件类型采用合适的监督方式；检察建议的运用出现压倒其他监督方式的趋势；检察建议、纠正违法通知书、违法行为调查等方式的监督效果很大程度上取决于法院的配合，效果有待提高。

　　原因分析：

　　1.法律未明确检察监督方式的适用范围。新《民事诉讼法》只是规定，人民检察院发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉，而对于损害第三人利益的调解、违反自愿、合法原则的调解是否应当提请抗诉，法律及司法解释均未明确规定；而再审检察建议、检察建议，虽然在《若干意见》、《办案规则》、《监督规则》中均明确了适用的条件，但其规定仍然是原则性和模糊性的，可操作性不强，是否能够针对所有错误的调解书进行监督不明确；至于其他监督方式，如纠正违法通知书等，目前尚未司法解释和法律明确其适用的条件和程序。

　　2.再审检察建议适用程序严格。根据《若干意见》第7条规定，人民检察院向人民法院提出再审检察建议，需经检察委员会决定；《监督规则》第88条第二款进一步规定，再审检察建议还必须报上一级人民检察院备案。实践中，非重大疑难的调解案件一般不会经检察委员会讨论决定，致使检察机关很少发出再审检察建议，而更多的将采用检察建议或者其他监督方式。

　　3.检察建议具有柔和性。检察建议作为监督同级人民法院调解案件的方式，由于不用达到抗诉的条件，可以缩短案件审查的时间，同时对法院考核的负面影响也小于抗诉，无论是从加强检察机关和法院的沟通还是缓和检察监督的对立性，检察建议有它的优势，致使某些地方检察院无论案件性质及程度，均采用检察建议的监督方式，造成检察建议的滥用。

　　4.现审检察建议、检察建议等检察监督方式的效力不明确。尽管《若干意见》和新《民事诉讼法》均明确规定了人民检察院提出再审检察建议、检察建议，人民法院应当在一定期限内作出处理并书面回复人民检察院，但并不能像抗诉一样立刻引发对生效裁判、调解书的再审，能否让法院启动再审程序，很大程度上依赖于检法之间的沟通和协调，在协调不力的情况下，检察机关仍需要提请上级检察院抗诉，而至于其他检察监督手段的效力，目前法律司法解释均没有作出相应的规定，在实践中也莫衷一是，效果并不明显。

　　三、广东省检察机关开展民事调解检察监督的创新型做法

　　如前所述，虽然广东省检察机关在开展民事调解检察监督中还存在一些问题，包括制度内和制度外的问题，但他们勇于创新和实践，在过去的五年里，广东省检察机关不断的推行监督机制的改革创新，其中的一些做法值得肯定并推广。

　　（一）与法院召开联席会议，确立司法实践指导制度。为了有效实现民事检察监督，广东省检察院民行处与广东省高级人民法院立案庭、审监庭于2008年10月联签了《关于抗诉和再审工作若干问题的意见》，解决抗诉再审裁定时限、抗诉案件审理范围、再审期限、文书送达等问题。河源、湛江、肇庆等市院和梅县、番禺、花都等基层院积极与同级法院沟通协调并联签文件，建立抗诉监督等工作协调机制；该机制的建立将使检法两院沟通、协商工作经常化、制度化、对切实进行民事调解监督等检察监督、维护司法公正和司法权威具有重要实践指导意义。

　　（二）建立个案监督和类案监督机制，提高监督效果。类案监督机制最初由广东省中山市检察院试点建立的，即在监督个案取得成效之后，注意梳理法院对同类案件的审判思路，对法院实行类案监督。类案监督也适用与调解监督，东莞市检察院针对法院几个明显“同案不同判（调）”的案件发出检察建议，法院非常重视，专门进行研究，并最终采纳了东莞市检察院的建议，取得良好的监督效果。

　　（三）设立检察联络室，推动职能对接机制实现从线索发现、调查取证到监督结果跟进的全程结合。广东省广州、中山、潮州等市检察院在社区、学校、乡镇等地区设立基层联络站，既将民行检察法律知识普及到基层，同时为社区群众提供法律服务和化解矛盾，解决基层群众申诉难、获取法律服务难的问题，既为民事检察调解监督等发现案件线索，又能实际跟进监督的效果。其中较为成功的有中山市第二市区检察院的检察社区联络站，第二市区检察院小榄镇的东区、永宁社区的检察联络站。

　　（四）建立健全与审判调解、人民调解、行政调解的衔接机制。广东省检察院民行处于2010年制定《关于民事行政检察部门建立健全检调对接工作机制的指导意见》，指导全省探索建立多元化检调对接的纠纷解决机制，加强与法院、司法局等部门的联系，促成大量案件在申诉、抗诉再审、建议再审、执行等环节的调解，减少群众诉累，保障当事人合法权益，取得良好的社会效果和反响。

　　（五）建立与司法局、律协、综治办等单位的协作机制，畅通监督渠道。如广东省检察院民行处与省律师协会召开座谈会，专门听取律师界人大代表、政协委员意见，探讨构建检律沟通协作机制；阳江市检察院与市司法局召开座谈会，吸收高素质律师成为检察院专家咨询委员会委员；梅州市检察院与综治办共同制定《民事行政检察联络员工作制度》，梅县检察院与县司法局签订《关于建立社区矫正、民行检察工作联系制度若干问题座谈会纪要》，在联系基层、服务基层、畅通申诉渠道、维护社区稳定方面起了重要作用。

　　（六）建立内外职能部门协作取证制度。即与检察院内部的反贪、反渎部门或公安机关、国土部门等建立调查取证的协作机制。如潮州两级检察院建立民行与侦监、反渎部门联合查处虚假诉讼、虚假调解的协作机制并成功运用于办案实践，有利的维护了国家利益、公共利益和第三人合法权益和司法公正。

　　通过上述检察监督机制的创新，广东省检察机关将监督工作延伸到了基层，方便群众反映诉求，而通过吸收优秀的专业人士，与法院、政府职能部门建立和健全沟通衔接机制，使得检察监督队伍建设及监督力量得以加强，一定程度上强化了全省检察机关在民事调解监督等检察监督的监督效果。

　　四、检察机关开展民事调解检察监督的制度完善对策

　　民事调解检察监督是对问题调解案件的救济渠道之一，也是检察机关履行监督职能的重要表现之一。完善民事调解检察监督制度，是破解调解监督实践中的困境、实现有效监督的必由之路，也是应对民诉法修改后监督工作的机遇和挑战的基本途径。从广东省的实践情况看来，民事调解检察监督制度还需从畅通监督机制、明确监督范围、规范办案流程、保障调查取证措施以及区分案件类型适用监督方式、明确监督方式效力等方面予以努力。

　　（一）明确民事调解案件检察监督介入阶段和路径，坚持诉前、诉中和诉后监督相结合

　　实践中大量虚假调解案件，违反自愿、合法原则的调解案件，仅凭检察机关的诉后监督难以真正起到监督的实际效果，且在调解协议达成之后，甚至进入到执行程序才启动监督程序无疑也加大了司法成本，浪费了司法资源。有观点认为，检察机关进行诉前、诉中监督会给法院审判带来无形的压力和约束，破坏司法审判的独立性。我们认为，检察监督和司法独立的目标是一致的、统一的，均为追求司法公正，司法独立并不意味着法院的司法活动、法官的诉讼活动可以不受任何其他权力的制约，在诉讼中，恰恰需要通过权力制衡，保证权力的行使者不滥用权力，检察机关在诉前、诉中介入司法，并不意味着干预法院的司法活动，而是对法院不符合实体公正或程序公正的行为进行制约，作为有效的外部机制促使司法公正的实现，其目标与法院独立行使审判权具有共同性。新《民事诉讼法》第14条扩宽了检察机关检察监督的范围可以是整个民事诉讼活动，在这样的背景下，检察机关完全可以对民事诉讼活动实行诉前、诉中监督，改变以往单纯的诉后监督模式。具体的措施可以有：

　　1.建立诉前调解通报制度。凡是涉及到国有资产处置、弱势群体权益保护、人数众多的环境侵权、劳资纠纷等案件的调解，法院可以事先向检察机关通报，检察机关应当主动或者在当事人申请的情况下派员参与调解；针对特别重大或在地区有影响的案件的调解，检察机关必须出席调解会议进行现场监督。

　　2.建议法院增加调解监督告知制度。在法院受理案件时，可由法院在“当事人诉讼权利义务告知书”中增加一点告知事项，即载明人民检察院检察监督的相关事项，告知当事人有申请检察机关参与、监督的权利。

　　3.建立诉中同步监督工作程序。即在法院的邀请下或当事人的申请下，检察机关派员列席调解现场，进行现场调解监督，及时纠正主持调解的法官在调解过程中可能存在的违法、违规行为或不当诱导。

　　4.建立重大民事调解案件备案评查制度。对于某些重大的、特定的（比如，群体性案件）民事调解案件，法院在调解结案之后将调解书送达人民检察院备案，人民检察院可以在指定的时间内评查民事调解案卷。

　　5.与相关职能部门建立联系机制。国土资源管理部门、国有资产管理部门、环境保护部门、劳动局等政府相关职能部门往往是国家利益、社会公共利益、群体性利益的监管部门，直接接受反映国家利益、群体性利益的部门，同时也是为某些民事调解案件提供权威证据的机关，检察机关定期走访这些职能部门，建立相互之间的沟通平台和信息共享平台，有利于发现违法的调解案件。

　　6.设立“调解监督工作站”。利用广东省现有的各级检察院派驻社区检察室设立“调解监督工作站”，在每一个工作站设置民事诉讼调解监督栏目或信箱，公告调解内容、程序和检察监督电话，当事人可以直接拨打监督电话或者投递书面材料反映“异常调解”或咨询相关问题，也可以进行举报。

　　（二）明确民事调解检察监督的范围

　　1.呼吁尽快出台细化的司法解释。无论是实务界还是理论界对“国家利益、社会公共利益”的认识，都存在争议，对其概念的内涵和外延众说纷纭。在当前司法实践中，真正损害国家利益、社会公共利益的调解案件并不多，大量的是损害第三人利益的调解案件，如果对损害第三人利益的民事调解案件不能进行有效监督，势必影响检察机关的检察监督的作用和社会效应，而损害“两益”是否包括利用司法程序损害第三人利益的情况，在目前没有法律明确规定的情况下，有赖于“两高”通过司法解释的形式加以明确，对检察院在何种情况下对调解协议有权监督予以明确和细化。我们认为，基于目前新《民事诉讼法》第208条将检察机关主动对调解书的监督限定在损害“两益”的范畴，那么针对虚假调解损害第三人利益的情形，根据“法无明文规定即禁止”原则，检察机关应当充分尊重作为第三人的处分权，不依职权进行监督。但这并非意味着对于虚假调解损害第三人利益的案件一概不能介入，从实践中来看，案件来源往往是当事人、案外人申诉，而案件是损害“两益”还是损害第三人利益，检察机关只有受理审查后才能初步确定，对于审查后确定为损害“两益”的虚假调解，检察机关依法应当提起抗诉或者检察建议，而对于只损害第三人利益的，检察机关不宜直接启动监督程序，而应将审查情况告知相关利害关系人，在征得第三人同意的情况下，检察机关可直接行使监督权，如此既能尊重第三人的私权处分，又不至于浪费司法资源。

　　2.建立和健全第三人撤销之诉与案外人申请再审的衔接制度。根据新《民事诉讼法》及有关司法解释的规定，第三人撤销之诉与案外人申请再审制度存在交叉和重合的部分，再加上执行异议制度，使得损害第三人利益的调解案件看似有多种救济途径，实则会导致法院之间相互推诿，而第三人又没有直接向检察机关申诉的权利，检察院又只能引导当事人走法院撤销之诉或申请再审的话，则无疑使当事人陷入救济无门的境地，因此，极有必要明确第三人撤销之诉与案外人申请再审之间的关系和范围，并且赋予第三人申请撤销之诉法院不予立案或裁决不予撤销，有权直接向检察机关申诉的权利。

　　3.建立与同级法院的相关工作协调机制。在司法解释未出台明确检察监督范围之前，广东省检察机关可以探索如何与同级人民法院建立良好的工作协调机制。在共同研究协商的基础上，明确民事调解检察监督的范围、方式以及具体的程序就第三人撤销之诉、案外人申请再审、执行异议之诉等相关制度的衔接理顺，并以会议纪要或规范性文件的形式固定下来，以保障对民事调解案件的检察监督取得实效。

　　（三）规范检察监督调查取证权制度

　　1.限定调查取证的范围。无论是2001年的《办案规则》，还是2011年的《若干意见》，均从限制检察机关检察监督的调查取证权利作出了规定，目前的实践反映，检察监督的调查取证权有扩大的趋势。检察监督以案件审查为主，而非查清案件客观真实，因此，应引导当事人举证，非确有必要，一般不予调查取证，防止检察机关包揽查证，损害诉辩平衡。

　　结合司法解释的规定和检察实践，调查取证宜控制以下范围：(1)当事人及其诉讼代理人、第三人因客观原因不能自行收集的证据，比如：不允许个人查阅的档案材料、他人的储蓄存款情况、涉及国家机密、商业秘密的证据材料；(2)申请法院调取收集，法院未调查收集又未给出合理说明的；（3）当事人提供的证据互相矛盾的，为进一步查证而需要的证据；（4）因当事人自身条件不允许，如年迈、体弱多病、有残疾等弱势群体确无法自行收集的证据；（5）对方当事人占有的无法向对方当事人调取的；（6）审判人员涉嫌贪污、徇私舞弊、枉法裁判的违法行为的证据。

　　2.规范调查取证的程序。建议检察机关检察监督调查权的启动原则上以当事人或第三人申请为主，对于特定事项和损害“两益”的调解案件的调查取证由检察机关依职权启动。特定事项宜限定为：（1）涉及个人隐私的证据（如个人档案信息、账户）；（2）涉及国家秘密、商业秘密的证据；（3）涉及国家工作人员渎职犯罪的证据。

　　除此之外的其他证据的调查应依当事人的申请，由当事人提交调查取证申请书，列明调查取证的内容及理由，并且附上证据线索（非必须项），案件承办人审查当事人的申请，如果符合检察机关“调查取证”的必要性，承办人向部门负责人提出调查取证的建议和内容，由负责人决定是否启动调查取证的程序及调查取证的内容，负责人决定之后向主管检察监督的检察长报备，以此推进调查取证权的实施，同时防止“调查取证权的滥用”；而对于如何规范制作阅卷笔录和调查笔录、调取的证据材料如何保存、委托鉴定的程序性问题，可适当参照人民法院调查取证的相关规定，逐步完善检察机关调查核实的程序。

　　3.明确调查取证的保障制度。《监督规则》第66条规定了人民检察院调查核实的五大措施，即：（1）查询、调取、复制相关证据材料：（2）询问当事人或者案外人；（3）咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；（4）委托鉴定、评估、审计；（5）勘验物证、现场。但对于上述基本的调查核实措施如何保障落实，《监督规则》没有规定，建议可以借鉴新《民事诉讼法》第十章的规定赋予人民检察院“对妨害民事诉讼监督的强制性措施”，明确规定有义务协助调查核实的个人和单位，拒绝或者妨碍人民检察院调查取证的（包括毁灭证据、伪造证据等），除了可以责令其履行协助义务外，可以予以罚款，情节严重的可以拘留等。此外，在某些特定情况下（比如审判人员违法、渎职）可动用刑事侦查权进行调查取证。

　　4.建立调查取证的合作协调机制。检察机关在书面审查卷宗的基础上，通过座谈会交流、实地走访等形式，向当事人、利害关系人进行调查核实，还可以与国家相关职能部门（比如环保部门、国有资产管理部门以及金融机构等）建立调查取证协调制度；也可以与高校合作，聘请高校专家学者，建立专家证人库，及时与某领域的专业人士进行交流，了解相关领域的专业知识，辅助检察机关调查取证，做到监督工作的专业性和有效性；对于损害第三人利益的调解案件，可能涉嫌侵犯财产权犯罪或妨害司法犯罪的，可以与公安部门协调调查取证。

　　5.加强与法院的沟通，对检察机关调取证据的效力认定争取共识。新《民事诉讼法》规定，证据必须查证属实，才能作为认定案件事实的根据。检察机关调取的证据也应不例外，但检察机关作为法律监督机关，依照法定职权和程序调取的证据，其合法性无需怀疑，如果检察机关调取的证据关系到查明案件事实，应由法官主持双方当事人进行质证，在查证属实后法院应将其作为认定案件事实的依据，因此，对于新《民事诉讼法》、《监督规则》均未规定检察机关调取证据的效力问题，检察机关应进一步与法院沟通，明确检察机关调取证据的效力认定程序，即包括：证据的出示、在哪些情况下检察人员应予以说明、法官组织双方当事人质证程序等，针对检法两家在认识上可能存在的分歧，与法院共同讨论，尽可能消除分歧，达成共识，以争取更好的法律监督效果。

　　（四）区分案件类型适用检察监督方式，明确多元化的检察监督方式的效力

　　1.严格把握抗诉的适用条件。根据新《民事诉讼法》第208条及《若干意见》第6条规定，原则上人民检察院只宜针对损害国家利益、社会公共利益的调解案件以及审判人员有徇私舞弊、枉法裁判的调解案件提起抗诉。除此之外的民事调解案件，不宜采用抗诉的监督方式，需要指出的是，如果损害第三人利益的民事调解案件同时也损害了国家利益、社会公共利益，也应用抗诉的方式启动再审程序。

　　2.明确违反自愿原则、合法原则的调解案件及单纯损害第三人利益的调解案件的检察监督方式。违反自愿、合法原则的调解案件往往由于当事人受到法官的不当引导或压力所导致的，而单纯损害第三人利益的调解案件，法院还可以告知第三人启动第三人撤销之诉，因此，人民检察院对于这两类民事调解案件，宜采用再审检察建议、检察建议，由人民法院自行启动再审程序或引导第三人走诉讼程序予以纠正。

　　3.明确法官的一般性违法违规行为的监督方式。法官主持调解过程中存在的不当诱导或一般性违法、违规行为（比如，应当回避的问题）以及诉讼程序问题，人民检察院宜采用发出纠正违法通知书的方式，督促法院、法官自行纠正错误，由于此类错误通常较为明显，用纠正违法通知书的监督方式往往比较容易被采纳。

　　4.简化再审检察建议的决定程序。再审检察建议由检察委员会讨论通过无疑加大了检察监督的成本，阻碍其适用，可以将再审检察建议决定权下放至检察长决定，由承办人员拟定再审检察建议的具体事项及理由，由主管检察长审批通过。

　　5.明确检察监督方式的法律效力。现行法律仅仅明确了抗诉的法律效力，而对于再审检察建议、检察建议、纠正违法通知书等其他检察监督方式的效力均未作出明确规定。实践中，对于再审检察建议、检察建议，人民法院要么置之不理，要么发出不予采纳的回复函，因此，有必要对再审检察建议、检察建议、纠正违法通知书等监督方式的法律效力予以明确。人民检察院针对民事调解案件发出再审检察建议、检察建议一律应向上一级人民检察院进行报备，人民法院不予采信再审检察建议、检察建议的，必须书面回复并说明理由，同时向上一级人民检察院报备，上一级人民检察院认为人民法院不予再审的决定错误，可以直接提出抗诉。纠正违法通知书作为一般性的纠正违法行为的监督方式，同样应明确受文法院一定期限内必须予以书面回复，若不采纳，必须说明行为合法性的依据。

　　[1] 比如广州市人民检察院认为，国家利益包括法律秩序的遵守本身，任何浪费国家司法资源、违反诉讼程序、妨害公平正义的行为都可以认定为是损害国家利益的行为，从而可以将虚假调解纳入到主动监督的范围；而江门市人民检察院认为，凡是涉及到群体性利益、不特定公众的利益都属于公共利益，由此如消费者维权、农民工维权、环境维权等调解案件都属于检察机关应主动监督的范围。

　　[2] 新《民事诉讼法》第209条规定：“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：（1）人民法院驳回再审申请的；（2）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（3）再审判决、裁定有明显错误的。”