跨行政区划法院、检察院建设问题研究

尤民鑫 黄伟

　　内容摘要： 18届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。” 本文中，我们认为成立跨行政区划检法两院必须要尊重铁路检法两院的历史沿革，在管人管事脱离的问题没有彻底解决前开展第二次改革将带来更大的变数。通过对成立跨行政区划检法机关成立、改造、职能及人员充实等多方面分析，我们提出了跨行政区划检法机关的基本管理架构，即先以铁路检法两院的中院及分院所在地的省管理基层院人财物，使管人管事统一；再成立全国跨行政区划检法机关，实现跨行政区划检法机关的完整架构。

　　关键词：跨行政区划检察院 法院 改造、调配 充实

　　18届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱2014年11月7日在《完善司法管理体制和司法权力运行机制》一文中关于探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院的问题上提出，“考虑对现有铁路运输法院和检察院加以改造，合理调配，充实审判人员和检察人员即可实施。”如何在现有的铁路法院、铁路检察系统基础上改造、调配、充守，建立起跨行政区划法院、检察院，至今未有整体的方案出台，目前全国法院、检察系统也只是在上海、北京进行了试点。此前，铁路法检系统已经历过一次铁路法院、检察院管理体制的改革，基本实现了人财物管理省统一垂直管理，目前这项改革已告一段落，但接下来跨行政区划法院、检察院设立将是铁路法院、检察院的二次改革，如何真正实现铁路法院、检察院脱胎换骨成跨行政区划法院、检察院，并在改革中将铁路法、检管理体制改革后遗留下来的问题一并解决，使司法改革的成效真正显现出来。笔者作如下探讨。

　　一、将铁路法院、检察院改造成跨行政区划法院、检察院可行性分析

　　目前全国现有18个铁路运输中级法院和18个检察分院，59个铁路运输基层法院和59个铁路基层运输检察院，遍布全国25个省、自治区，4个直辖市。除西藏、海南、香港和澳门2个行政特区、台湾没有设立外，基本涵盖全国。在原有的铁路法院、检察院管理体制的基础上改造成跨行政区划的法院、检察院，笔者认为是可行的。

　　（一）可行性分析

　　可行性一：不会新增新的机构和人员，也合乎政府不新增财政供养人员的承诺。如果在全国各省又单独成立一个铁路中级法院和检察分院，这不仅没有精简机构，反而要另外增设大量的机构和人员，耗费大，耗时长，可行性太低。

　　可行性二：所谓跨行政区划，其实质意义就是不依照现行行政管辖区域，而是打破现行行政区域界限。目前铁路检法两院已经具备的“去行政化”和“跨行政区划”的特征，从铁路检察院和法院的管辖边界来看，基本上都延伸到了一省之外或者是数省。仅以笔者所在的怀化铁路检察院案件管辖为例，北端管辖到了湖北荆州市境内、南端到了广西桂林市境内、西北端管辖到重庆市境内、西端管辖到贵州铜仁市境内，管辖边界之处均为广铁集团和其他相邻铁路局的交接口。在已有的两级院基础上探索跨行政区划检法两院的设置，与中央成立跨区域行政检法两院的要求契合，符合跨行政区划要求。且前段的铁路检法两院管理体制改革完成后，解决了企业办法检的这一问题，基本实现了省对人财物的统一管理，这也与目前司法体制改革的一项内容相吻合。而对于在铁路司法管理体制改革中所产生的问题至今没有得到有效解决，如：案件管辖、干警待遇问题，正好借对现有的铁路法、检两院进行改造成跨行政区划法、检机关的契机，一揽子解决；同时长久以来，铁路中院、检察分院与铁路基层法院、检察院工作联系紧密，改革结合密切，命运休戚与共，把中院、检察分院与基层院整系统、成建制地纳入跨行政区划检法两院的改革视野，通盘谋划，具有实践依托和实际意义。

　　可行性三，可解决法、检两院管辖业务范围面窄、人多案少，司法资源闲置的问题，消除铁检机关是否有存在必要的论调。从目前的情况来说，铁路法、检两院管辖业务面窄，案件呈逐年下降区势，人多案少，司法资源闲置。从全国铁路检察机关2014年上半年主要业务统计数据来看，受理审查逮捕案件人数、审查起诉人数分别比去年降低11.5%和3.9%，下降趋势明显。与地方检察机关相比，差距更明显，如湖南境内三个铁检院一年刑事案件办案量为100件左右，而同等规模的当地地方基层院办案量少则二三百件，多则上千件。而从目前北京、上海试点的情况来看，除管辖原有的涉铁路运输案件，增加管辖了由市院指定管辖的行政诉讼、重大民商案件、知识产权类诉讼案件、海事诉讼监督案件、民航、水运、海关所属公安机关侦查案件、跨地区的重大环境资源保护和重大食品安全刑事案件等案件，如此一来，就可解决法、检两院管辖业务范围面窄、人多案少，司法资源有所浪费的问题。

　　可行性四：有例可循，有比较成熟的司法机关设置方式可以借鉴，同时也是填补相关司法监督工作空白的需要。在中央18届四中全会提出探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院之前，中国的司法管辖范围内已经存在着许多比较成熟的专门领域跨行政区划的司法机关，如铁路司法机关、海事法院、民航公安、长航公安、海关缉私公安等。这些专门领域跨行政区划司法机关的设置、存在给改造铁路法、检两院为跨行政区划的法院、检察院提供了可借鉴的模式和经验，而且改造后有跨行政区划的专门检察机关对其审判活动、侦查活动进行法律监督，正好填补了相关法律监督空白。

　　（二）可解决三个问题

　　笔者认为，对现有的铁路法检两院重组、整合是将铁路法、检两院改造成跨行政区域的法、检两院的唯一之道。因为只有在现有的铁路法检两院的基础上改造，才能不新设立机构、建立与行政区划适当分离的司法管辖等改革原则。那么如何重组、整合，笔者试提出如下建议：原则上由铁路检法两院改革前的中院和分院管辖相应的基层铁路法检两院，保留10个左右的铁路中级法院和铁路检察分院，改造成跨行政区域的中院和分院；对59个铁路基层法院和59个铁路基层检察院进行整合，每个省原则上只各保留1个铁路基层法院和基层检察院，改造成跨行政区域的基层法院和检察院，对于省内没有设置铁路法院、检察院的，如：西藏自治区由西宁铁路法检院管辖，海南省则由广州铁路法检院管辖，并可根据跨行政区域的基层法院和检察院管辖的面积、区域、经济、人口、案件数量适当设立若干派出法庭和检察室。

　　第一，解决铁路检法两院存废之争。此前，有人提出“铁路运输法院、检察院根本没有太多的案件可审，早已经名存实亡”。现在铁路运输法院、检察院的案件确实很少，但是不是到了非撤不可的地步了呢？如果真是如此，那么中央确定跨行政区划检法两院又该依托何处，难道先撤班子，再搭台子。在中央已经指明改革方向的前提下，还有人这样说，可以看出对依托铁路检法两院成立跨行政区划检法两院仍有不同意见。笔者看到很多关于设立跨行政区划检法两院的观点，但很少有观点直接指明跨行政区划检法两院的司法地位和司法管辖体制，大部分观点都纠结于我国现有的单一制政权组织形式，认为必须在现有的制度框架之下进行设置司法管辖体制。笔者认为，如果一直这样讨论下去，跨行政区划检法两院的成立将永远都是进行时。既然是跨行政区划的司法机关，就要打破原有制度和理论框架，应有所创新。之前笔者已经分析了将铁路法院改造成跨行政区划区划检法怎么改造的问题，那么与之相关联的就必然是怎么管的问题，是管什么案件的问题。前者将决定前后。依托分管的省院、现有铁路检法两级院为主体成立跨行政区划中院（分院）和基层法（检察）院形成三级结构，即可完成全国跨行政区划检法两院的司法管辖体制架构。依据《宪法》第124条、第130条、《人民法院组织法》第2条、第28条、《人民检察院组织法》2条，均对专门司法机关有明确规定，但未写明专门检法两院就是铁路法院和检察院，也未对成立全国跨行政区划高级法院和检察院有禁止或限制性规定。如果跨行政区划检法两院定义为专门司法机关，依据《人民法院组织法》第28条、《人民检察院组织法》第2条第4款规定有全国人大常委会规定跨行政区划检法两院的设置、组织和职权即可，而不需对宪法和相关组织法做出修改，可简化立法程序和环节。有学者提出我国是“单一制”国家，不能搞两套并行的司法机关，纯属多虑。一是跨行政区划检法两院既然是要跨区域，必然要突破单一制理论。单一制与联邦制两种形式均有其优势和短板。郝铁川教授就此指出：“在坚持单一制国家司法体制的前提下，吸纳联邦制司法体制的元素。例如：在港澳地区实行的‘一国两制’方针政策，显然就是在坚持单一制原则基础上吸纳了联邦制国家的成分……中国地域辽阔，仍处于社会主义初级阶段，司法方面的地方保护注意挥之不去，借鉴联邦制二元司法体制的做法，设立跨行政区域的司法机构，审理跨行政区域的各种案件，确有必要。”一国尚且可以两制，司法体制为什么就不能有所发展和创新。二是跨行政区划检法两院是具有中国特色的理论和实践创新，只要其设置、成立、管辖是依法行事，就不应该拿固有的理论框框给其下限。宪法条文中对司法管辖体制是否必须符合单一制理论并未有任何限制性规定，宪法第5条：“要实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。”而跨行政区划检法两院的成立宗旨正是出于此。

　　第二，解决案件审理的审级问题，并解决铁路管理体制改革后遗留下的部分铁路法、检两院管人管事相脱离的问题。全国现有18个铁路局、18个铁路运输中级运输法院和检察分院、59个铁路运输基层法院和检察院，自2012年7月移交地方后，全国各地铁路检法两院的实际管辖体制，主要分为两种情形：一是中院、分院业务管辖跨省；二是中院、分院业务管辖不跨省。第一种情形的铁路检法两院有沈阳、北京、武汉、上海、广州、南昌、成都、兰州，这8个院的部分基层院与其中院和分院不在一个省；第二种情形的铁路检法两院有哈尔滨、吉林、济南、郑州、南宁、西安、昆明、太原、呼和浩特、乌鲁木齐，这10个院的基层院与其中院和分院在一个省。中院、分院业务管辖跨省这种情形存在管人管事脱节的情况，那么如何全部理顺18个中院、分院的业务和人财物管理一致，笔者建议：由于此次改革是一次自上而下的改革，因此在全国可实行统一改革模式：第一步：由中院、分院所在的省院直接管理跨行政区划法、检院的业务和人财物，其人员的法律职务由省人大任命，干警福利待遇按省法、省检干警标准执行。由省高级法院、省人民检察院向所在的人大报告跨行政区划法院、检察院工作。第二步，成立全国跨行政区划高级法院和检察院，下属跨行政区划检法的司法地位稍高于省一级检法两院，全国跨行政区划高级法院院长和检察院检察长由最高法副院长和最高检副检察长兼任，国家级跨行政区划司法机关的人员可由原最高法或最高检相关部门人员组成，各地跨行政区划中级（含基层院）法院院长、分院（含基层院）检察长均应由最高法或最高检确认人选，跨行政区划检法两院所有法官、检察官的法律职务均由全国人大常委会任命，人财物由中央财政给付，由最高法、最高检向全国人大常委会专门报告年度工作。人财物由直属于省级党委政府管理向中央管理逐渐过度，与地方行政机关脱钩，彻底打破司法机关按行政区划管辖案件的界限，有效遏制地方对司法机关办理行政案件和跨行政区划案件的干预，使法院能站在公正、公平的立场上进行独立审判，使检察机关依法对法院审判活动进行监督，真正起到维护法律公平正义和诉讼当事人合法权益的作用，并真正构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。

　　第三，解决行政干扰办案问题。解决好前一问题即可基本解决地方干扰办案的问题。一是在重大职务犯罪案件的办理过程中，将减少来自案件所在地各种因素的影响，案件侦查会更有力度。跨行政区划法院、检察院由于其具有跨行政区划性质，人、财、物的管理和业务管辖均由省直管，其司法权威将得到大幅提升，而受行政干扰办案的影响将大幅下降，同时由于司法权威的提升也将会使被查办者感受到更大的查办压力。二是在涉及重大利益调整的案件而言，具有一定中立性质的跨行政区划法检机关将使案件的处理结果更容易被接受。当然，跨行政区划检法机关的中立地位将直接受制于其管理体制，完全绝对、不受任何干扰、纯粹的办案机器在中国是不符合中国的国情，也是不可能存在的。三是从十八届以来的中央历次全会精神中可以看出，国家正在发生着巨大的变革，而司法机关必须为这些变革服好务、护好航，归根究底是要营造好一个公平交易、公正处事的秩序，经济和社会只有运行在一个规范的秩序中才可能是健康的和可持续的。现在国家各地之间的差距，不单是经济总量的差距，更是管理水平和思维方式的差距，为祸或造福一方的也在于管理水平之高下和思维方式之对错。试想一下，如果内地某省为了谋求经济总量的增长，肆意挖矿、毁田林树高楼，行竭泽而渔之能事，经济指标一时高涨的背后，是对环境和资源的巨大破坏。由此造成的环境污染、水土流失，必然影响主要河流中下流区域等省份的发展；而沿海某省为了加速产业结构调整，将一些高能耗、高污染的企业腾换到内地，导致主要河流的上游水源被污染，治污和被处罚的成本又由内地省份负担；一些地方积存以久的地方保护主义陋习，使来自其他地方的投资者不得不承受更高的准入门槛和额外成本。大范围的环境污染案件、影响到多地的共同诉讼案件，都需要一个更为公正、高效的检法机关，从全局的角度公正地办理案件。而之前已经存在的铁路检法两院的管理模式在稍加改造之后，能快速地介入此类案件的处理。数十年来，铁路公检法机关之间的司法权力运行已固定成型，在处理跨区域案件办理有一整套成熟和完整的管理制度和经验可循。在民事案件方面，铁路法院处理的大量的合同纠纷案件当事人往往分属不同省份，由于专属管辖，少有管辖权争议。特别是随着铁路检法两院的“去行政化”完成，案件处理的公正性已得到保证。在刑事案件方面，仍以笔者所在怀化铁路检察院为例，在2010年我院办理了涉及广铁集团调度所10余人的行受贿窝串案，其中一些涉案犯罪嫌疑人的犯罪行为地和结果地均在广东，但其案情又与湖南省内的犯罪嫌疑人案情有关联，通过广铁分院指定管辖给我院管辖，为该案的办理提供了极大支持。如果原属一个分院管辖的广东、湖南两省基层铁检院分属两省跨行政区划检察分院管辖，那么类似案件办理中的相互协调就将占用大量的司法资源。所以，笔者认为，按铁路检法两院改革前的模式改造成立跨行政区划检法两院能切实提高司法使用效率和节约司法资源。

　　二、“改造”后的铁路法院、检察院职能如何设置分析

　　“改造”成跨行政区划检法两院职能如何设置，也就是就说究竟应该管辖什么案件？笔者认为，虽然有管辖九大类案件的试点（上海）和管辖七大类案件的试点（北京），但这些试点的规定是否符合审级管辖实际？在实际案件办理过程中，如何协调好与地方检法以及地方人大、党委、政府之间的关系？只有解决好这两个问题，跨行政区划检法两院的职能设置工作才算完成，其业务工作才能基本顺畅，才能与地方检法两院的业务工作并行不悖，才能有效地保障国家法律有效统一地实施和运转。

　　（一）跨行政区划检法两院怎么管辖案件

　　明确了跨行政区划检法两院的司法地位和司法管辖体制调配，第二步就应明确其究竟应该管哪些案件和怎么管。正在试点的上海市第三中级人民法院和检察第三分院管辖的主要有九类案件：一是原有的涉铁路运输、轨道交通案件；二是行政诉讼（监督）案件；三是跨地区重大民商事（监督）案件；四是上海知识产权法院管辖的知识产权类诉讼（监督）案件；五是上海海事法院管辖的海事诉讼监督案件；六是上级人民检察院指定管辖的跨地区重大职务犯罪案件；七是跨地区的重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事案件；八是民航、水运所属公安机关侦查的重大刑事案件、海关所属公安机关侦查的刑事案件；九是上级人民检察院指定管辖的其他重大案件。正在试点的北京四中院管辖的主要有七类案件：一是以本市区(县)人民政府为被告的行政案件；二是按照级别管辖标准,应由本市中级人民法院管辖的金融借款合同纠纷案件、保险纠纷案件、涉外及涉港澳台的商事案件；三是跨地区的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件；四是北京市人民检察院第四分院提起公诉的案件；五是北京市高级人民法院指定管辖的其它特殊案件；六是按照最高人民法院《关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》、北京市高级人民法院《关于指定北京铁路运输中级法院和北京铁路运输法院受理案件范围的通知》,由北京铁路运输中级法院管辖的案件；七是对北京铁路运输法院、天津铁路运输法院、石家庄铁路运输法院第一审裁判的上诉,由北京市第四中级人民法院受理。

　　从上述的两个试点地管辖的案件分析，笔者认为，从管辖方式来看一是专属管辖；二是由指定管辖（市高级法院指定）。从管辖地域来看又分两类：一是跨省管辖；二是省内管辖。但由于改革现在只涉及到中院和分院一级，现有的铁路基层法院和检察院还不能管辖除铁路运输、轨道交通之外的案件。且由于原有的上海铁路检法系统未能整体地纳入跨行政区划检法两院改革，就必然缺乏掌握铁路基层法院和检察院办理的跨行政区划特征刑事、民事案件的情况，不能真正从中探索出符合跨行政区划案件办理规律和特点。要保证跨行政区划检法两院在成立后能真正担负起其应有的责任和发挥应有的作用，就得确定一个前提，即明确跨行政区划检法应该专门管辖哪些案件，不能是谁想分就分一点，谁想指定就指定一点。基于之前的分析，跨行政区划检法两院如仍属专门检法机关，而且是依铁路司法体制改革前的铁路检法机关整体改革而来，那么应首先根据原铁路中院和分院的管辖地域确定为跨行政区划案件；其次应对民事案件、刑事案件确定必要的立案标准，如纠纷或犯罪数额、犯罪及受害人人数、危害后果及社会影响是否波及多省、案件处理是否涉及跨省间重大利益等。对一省之内的案件，完全可以由省内地方检法机关办理。对于跨省级行政区划的，则由最高人民法院和最高人民检察院确定具体的管辖案件范围及标准，才能保证全国跨行政区划检法机关工作的统一。

　　笔者认为，根据和参照跨行政区划人民法院、人民检察院改革先行试点的上海模式和北京模式，今后设立的跨行政区划人民法院、人民检察院的案件管辖应与行政区划法院、检察院相区别。其应管辖下列七类特殊案件：一是将省、直辖市、自治区辖区内各级人民政府为被告的一审行政案件和同级行政机关为上诉人或被上诉人的二审行政案件交由所在地的跨行政区划中级法院管辖；同时将跨行政区划中级人民法院管辖的行政诉讼监督案件交由所在地的跨行政区划检察院管辖；二是将民航、水运、海关所属公安机关侦查的刑事案件，理顺、归口交由(跨行政区划人民法院、人民检察院管辖)跨行政区划人民检察院提起公诉、跨行政区划人民法院审判,以及知识产权法院管辖的知识产权类诉讼监督案件和海事法院管辖的海事诉讼监督案件，以及跨行政区划人民法院管辖的跨地区重大民商事监督案件均交由跨行政区划人民检察院管辖；三是将跨地区的重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事案件交由跨行政区划人民法院、人民检察院管辖；四是上级人民检察院将指定管辖的跨地区重大职务犯罪案件交由跨行政区划人民法院、人民检察院受理；五是将公益诉讼案件交由跨行政区划人民法院、人民检察院受理；六是将城市公交、轨道交通、高速公路、管道运输(建议)、中铁建(建议)所属领域的犯罪案件交由跨行政区划人民法院、人民检察院受理；七是指定管辖的其他案件，根据《最高人民法院关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》(法释〔2012〕10号)明确的四类案件:车站、货场、运输指挥机构等铁路工作区域发生的犯罪案件、针对铁路线路、机车车辆、通讯、电力等铁路设备、设施的犯罪案件、铁路运输企业职工在执行职务中发生的犯罪案件、上述范围内发生的，自诉人向铁路法院提起自诉的刑事自诉案件。

　　（二）跨行政区划检法两院怎么处理与地方检法两院的关系

　　跨行政区划检法两院与地方检法两院之间是国家司法体制的必要组成部分，而不能谁成为谁的附属，犹如鸟之双翼、车之两轮，并行不悖。只有这样，才能彻底“去行政化”，实现排除地方干扰因素，实现真正意义上的跨区域。跨行政区划检法两院与地方检法两院之间最可能出现的问题是就某些重大民商事案件出现管辖权争议。重大的民商事案件由于涉及的范围、金额、人数及各方面利益等因素，极易为地方党委、政府关注，在某些时候肯定会不惜借助行政权力，即对地方检法两院的人财物管辖权对其施加压力，要求其管辖。地方检法两院由于在地域管辖方面有当然的权力，对跨区域的重大民商事案件的实施管辖具备法理依据。而一开始最高法、最高检关于跨行政区域检法两院的案件管辖范围和标准只能做出较为原则的规定，一旦地方检法两院先受理案件，则会引发管辖权争议，就只能由最高法或最高检指定管辖。但笔者认为，出现类似问题的概率并不高，因为从以往铁路检法两院的司法实践来说，与地方检法之间因为案件发生管辖权争议的情况很少。即使是跨区域的重大民商事案件，由于有跨行政区域检法机关的存在，地方检法两院即便迫于压力也不会贸然行使管辖权。跨行政区划检法机关与地方检法机关都是国家司法体制的有机组成部分，两者互为补充。跨行政区划检法机关更着乎于宏观，地方检法机关则更着眼于细微；跨行政区划检法机关和地方检法机关都有责任和义务保证国家法律得以统一正确地实施，但跨行政区划检法机关其肩负的使命更重，任务更艰巨。因为其“去行政化”的彻底性，将使其对地方权力运行施以更强的法律制衡。另外如何处理与地方人大、党委、政府的工作关系，笔者认为，跨行政区域检法机关既要服务于国家经济社会发展大局，也要服务好地方经济发展，并不是一个凌驾或超然于地方人大、党委、政府之上的权力机关，对于其工作的好坏，地方党委、政府完全可以通过地方人大逐级反映情况，由省级人大对其施以监督。

　　三、“改造”后的铁路法院、检察院人员如何充实分析

　　笔者认为，跨行政区划检法两院的建立将彻底改变我国现有的司法格局，说其是一部决定国家将来长远发展的宏大之作毫不为过。要真正发挥其职能，人的因素是决定性因素，那么，“改造”后的铁路法院和铁路检察院的人员如何充实。最高检察院胡泽君常务副检察长在北京市人民检察院跨行政区划检察院成立对人员如何充实提出要从严选拔和管理，在建设高素质专业化检察队伍方面走在前列。把建设高素质过硬检察队伍放在重要位置，加强检察人员的选拔和管理，满足跨行政区划检察院承担任务繁重，业务专业性强的人员要求。

　　（一）根据职能需要充实。通过以上分析，根据跨行政区划检法两院管辖的主要案件类型，可以基本得出跨行政区划检法两院的职能，其主要职能有三点：一是保障国家法律得到统一正确的实施；二是审理、监督跨行政区划的各类案件；三是查办跨行政区划的重大职务犯罪案件。要想跨行政区划检法两院的成立及其运行达到预期的目的，其领导者的选拔是首要一步。根据第一项职能，我们可以看出其具有极高的战略意义，所以跨行政区划检法两院的主要领导是必须在政策研究、法学素养方面具备极高造诣的专家型领导，还应具备极高的政治素质，要把保障国家法律统一正确实施作为其施政的重点工作；要能结合国家、所辖区内各省发展要求出发，确定一个时期的阶段性重点工作；同时要能根据所辖各省的发展实际和案件情况，就今后一段时期国家立法、司法状况做出正确的前瞻性研究。要选拔出这样的领军人物，就得在全国范围内进行统一选拔，确实保证能选拔出对跨行政区划检法两院职能有清醒认识、见解深刻，具有全局把控能力和意识的领导。根据第二项职能，主要选拔审理和监督交通运输、环境与资源保护、食品药品安全、行政诉讼、知识产权、海商事方面的专门人才。从现有铁路检法两院的队伍实际情况考虑，由于一直以来铁路检法干警都只侧重于铁路交通运输方面，没有接触其他方面的案件，所以急需除此之外的专门法律人才。同时，由于跨行政区划检法两院审理的民商事案件，特别是经济、金融类案件涉及大量的专业技术问题，所以也必须为办理这类案件储备专门的法律人才。根据第三项职能，以及现在全国范围内查办重大职务犯罪案件的现状，有很多涉及较高级别领导干部的案件多由其他省份检察机关侦查、公诉和交由异省法院审理。由于此类案件政策性强、案件事实繁杂、法律关系复杂，对办案检法干警的要求很高，同时由于此类案件存量消化需要相当长的时间，长时期指定一省一地检法机关管辖虽于法有据，但仅侦查办案衔接一项就要受到很多因素影响，难以形成一套固定和可持续的办案机制。针对这种情况，跨行政区划检法机关由于需一批专门从事此类案件办理的专业人才，特别是要有具备高水平侦查素养和具备全局指挥能力的反贪侦查干警和领导，以及相伴随的一整套完善和固定的办案机制。

　　（二）从专家、律师中充实。司改方案中提出，要从专家和律师中充实检察人员和审判人员。我们认为首先要根据跨行政区划检法机关所具有的特殊属性出发选拔合适的专家和律师充实人才队伍，在要求有一定的学历、职称等作为选拔的标准前提下，还必须要求其具备一定的司法实践基础，毕竟法律更多的是一门实践性学科，不能只会坐而论道。另外，由于受国家现有检法人员工资收入水平的限制，即使是司法改革之后的检法干警收入标准也很难突破专家及律师，那么在招录时要阐明利益得失，使一批有操守、有担当的专家、学者、律师成为我们队伍中的正式一员。还有就是要从跨行政区划检法机关办理案件的专业性角度考虑，选聘一批技术型专家、学者作为特聘人员或者顾问，他们虽不占正式人员编制，但能保证在办理一些专业性案件中发挥有效作用。在选聘之后，要有与之配套的学习和实践机制，使其能有效参与专业性案件办理和司法实践，使其专业优势与司法实际需要有机结合，为办理案件提供伴随保障。

　　（三）公选、遴选充实。就现有情况下，各省每年都有一定的公选名额专门给了铁路检法机关，但进人的途径和渠道仍比较单一。而且招录的人员，并没有按照将来成立跨行政区划检法机关的趋势招录有审判和监督相关案件经验的专门人才，公选招录的人员普遍年纪轻、阅历浅、经验少，有的连基本的法律职业资格都没有，招录后需要花费大量的时间、物力、人力从事法律基本知识和技能的再教育。而同时，地方检察机关有一些有实践经验的人员，却由于缺乏遴选渠道进不来。所以，我们认为每年招录人员时，有必要保证一定数额的公选和遴选人员名额。从检法机关未来的实际出发，尽量多招录一些有实际政法工作经验的人员，缩短人员培训周期，提高工作效率。另外，在公选和遴选的过程中，要充分尊重和听取基层院的意见，根据每个基层院的实际情况，招录各基层院非常需要的人员，在招录层面就能最大程度地提高人员将来的使用效率。另外，公选和遴选的条件要稍高于地方检法机关，要从跨行政区划检法机关的职能出发多招录高水平法律实务人才，对跨行政区划检法机关的发展要有一定认识，具备应对复杂局面和各种挑战的能力，使之能在铁路检法机关转变为跨行政区划检法机关的大步跨越中发挥作用。

　　（四）现有人员充电提高。铁路检法机关现有干警普遍存在两种担心，一是由于之前的铁路检法体制改革任务未完成以及相关政策未落实，某些地方的铁路检法干警待遇降幅较大，导致干警普遍担心第二次改革会使其待遇受到更大程度地减损。二是由于跨行政区划检法机关的总体框架、要求、任务不明确，导致干警普遍对改革前景迷茫和不知所措。虽然，有一部分干警为应对将来的需要，抓紧充电学习，但这并没有成为所有干警的一致行为。基层院领导针对这种实际情况采取了很多措施，但并不能从根本上解决问题，这与干警们的担心不无关系。第一次改革，使铁路检法机关的干警们收入远远低于铁路干部职工和铁路公安干警，铁路检察机关的职业尊荣感明显不及以前。在信号传递原则的作用下，干警们考虑的不仅是改革方案本身，更多的是考虑到改革给自己传达的信息。第一次改革未尘埃落定，第二次改革又接踵而至，前一次改革传递的信息尚未消化，第二次改革又会传递给干警们怎样的信息呢？在这种情况之下，要寻找到破题之策，仅仅依赖于基层院自身的努力是不够的，有必要从上而下的对全体检法干警的待遇、思想等进行一次充电，使干警们没有后顾之忧，对前途不再畏惧迷茫。只有在解决好第一次改革的问题后，才能使铁路检法机关干警主动做好准备，积极投身二次改革。

　　(作者单位：怀化铁路运输检察院)