试论我国专门检察制度的重构

试论我国专门检察制度的重构

——以铁路检察管理体制改革为视角

　　[关键词] 专门检察制度铁路检察改革交通检察

　　[摘要] 当前，铁路检察院管理体制改革基本尘埃落定，铁路检察机关人财物移交所在省，实行属地管理，铁路企业管理检察院的模式被彻底废除，铁路专门检察制度迎来了持续发展的良好契机。这种改革模式在一定程度上契合了党的十八届三中全会确定的司法体制改革方向，但现有管理体制的某些弊端依然存在，仍有继续深化改革的空间。因此，在修订《人民检察院组织法》时，有必要考虑明确铁路检察机关的专门检察院地位，各省内完善两级铁路检察院建制，甚至可以考虑以铁路检察机关为基础组建交通运输检察机关，以适应交通运输领域“大部制”改革对司法保障服务的需要。

　　专门检察制度是国家在特定的组织系统内设置检察机关，以其专属的管辖权来保护特定领域（如铁路系统、军事领域）的社会关系及相应权益的检察制度，是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分。这一制度下的专门检察院，其范围和种类，因无现行法律明确规定，除军事检察院外，其他尚不被社会公众普遍认同，不利于专门检察制度的长远发展。本文以铁路运输检察院为视角，简述专门检察制度的产生、发展历程，并试图对其改革完善提出参考意见。

　　一、专门检察制度的前世今生

　　1. 专门检察制度的历史沿革。我国的专门检察制度从无到有，从有到撤，再到恢复重建，几经周折，走过了一条极不平凡的发展之路。以铁路检察制度为例，她历经初创、撤销、恢复重建、改变隶属关系和管理体制改革的艰难曲折的发展之路，才日臻成熟完善。

　　（1）初创。我国的专门检察制度主要渊源来自于前苏联，考虑到铁路在国民经济中的特殊重要地位，其本身具有跨区域性以及社会治安等因素，同时“具有高度集中性、大联动的小社会、半军事化管理的特点”，新中国成立初期就逐步在铁路系统建立起专门检察机关。1953年5月，最高人民检察署向中共中央提出建立铁路水运等专门检察署的意见，得到中央批准。同年10月16日，铁道部根据中央的批示精神，在天津成立天津铁路沿线专门检察署。这是新中国设立的第一个铁路专门检察机关。1954年4月10日，第二届全国检察工作会议通过的《决议》，要求有重点地建立铁路、水运沿线的专门人民检察署，并在同年8月13日《中华人民共和国检察署条例草案（初稿）》中对铁路、水上运输专门检察署作出规定。

　　1954年宪法明确将“专门人民检察院”写入。1954年9月颁布的《人民检察院组织法》进一步规定设立专门人民检察院，同时规定“专门人民检察院的组织由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”这是我国最早的关于专门检察制度的宪法法律依据。据此，专门检察院得到迅速发展。1955年1月，最高人民检察院建立铁路水上运输检察院，部分地方相继建立铁路运输检察院和水上运输检察院。1956年2月高检院制定下发《各级人民检察院编制方案（包含勤杂人员在内）》，规定各级铁路、水上运输检察院共101个，编制1504人。到1956年初，铁路运输检察院的各级机构普遍建立，全国15个铁路局及50个铁路分局均相应建立铁路运输检察院及其分院。

　　（2）撤销。好景不长，当时的铁路司法系统可谓昙花一现。到1957年由于“左”的思潮对国家政法工作的影响，检察机关的一般监督和其他监督职能受到直接批判。8月，根据国务院第56次会议决定，撤销铁路专门运输检察机构，有关业务工作交由地方检察院管辖。水上运输检察院也一同被撤销。1968年开始，全国各级检察机关自上而下被彻底砸烂，当年年底最高人民检察院被撤销。1975年宪法第25条第2款规定：“检察机关的职权由各级公安机关行使。”我国检察制度被迫中断，专门检察制度的宪法依托也彻底失去。

　　（3）恢复重建。随着十年动乱的结束，1978年我国各项国家制度得以恢复。1978年宪法重提“专门人民检察院”。1979年《人民检察院组织法》第2条第1款规定国家设立专门人民检察院，第4款对专门人民检察院的种类进行明确界定：“专门人民检察院包括：军事检察院、铁路运输检察院、水上运输检察院、其他专门检察院。”并规定其设置、组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。由此专门检察制度的建设有了具体明确的法律依据。1980年10月25日，铁道部、最高人民检察院发出通知，决定在北京设立全国铁路运输检察院，同时在各铁路局所在地设立铁路运输检察院（后改称铁路运输检察分院），在各铁路分局所在地建立铁路基层检察院。到1982年5月，全国20个铁路局、62个铁路分局所在地均建成两级铁路检察院并正式办案。

　　（4）改变隶属关系。经中央批准，1987年5月31日，全国铁路运输检察院被撤销，最高人民检察院内设铁路运输检察厅，协调指导全国铁路运输检察业务；保留铁路运输检察分院及铁路运输基层检察院，变原来的三级建制为两级建制，隶属于铁路运输检察分院所在地的省级检察院，分院由所在铁路局和省级检察院双重管理，人财物由铁路企业管理，业务工作接受省级检察院领导，铁路基层检察院所属关系不变，仍由所在各铁路分局和铁路检察分院双重领导。之后，随着全国铁路局的微调和铁路分局的撤销，两级铁路检察机关的建设有过细微变化，各铁路基层检察院人财物均由所在铁路局直管。到管理体制改革前，全国共设立17个铁路运输检察分院、59个铁路运输基层检察院。

　　（5）管理体制改革。随着国家法治进程的加快，铁路企业管理检察院的体制，与司法属性不相适应、与法治建设不相协调的弊端备受诟病。铁路检察机关恢复重建后的30年，就一直让人们质疑了30年，改革之声，甚至撤销之音甚嚣尘上。其中最突出的就是，企业管理司法机关本身就违反了“自然正义”原则中“任何人不得做自己案件的法官” 的基本原理。进入新世纪后，铁路检察院管理体制改革被纳入中央司法体制和工作机制改革的总体部署。2004年，中央21号文件明确，要改革有关部门、企业管理公检法的体制，将铁路公检法纳入国家司法管理体制。2009年7月8日，中央编办下发关于铁路公检法管理体制改革的通知，确定了铁路检察院人财物管理与铁路部门、企业全部分离，一次性纳入国家司法管理体系，移交给驻在地省（自治区、直辖市）党委和省级人民检察院，实行属地管理的总原则。2010年12月8日，最高法、高检院、中央编办、财政部、人力资源部、铁道部联合印发《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》，对管理体制改革后铁路检察院的干部管理、法律职务任免、业务管辖、资产移交、经费保障等作出具体规定。根据中央有关工作部署，到2012年6月30日，全国两级共76家铁路检察机关全部移交给所在省（自治区、直辖市），以省为单元实行属地管理。铁路检察院业务管辖范围、办案体制机制和司法程序等在新的法律、规定实施前暂时保持不变。

　　2. 改革后铁路检察机关的现状。目前全国17个铁路运输检察分院、59个铁路基层院，遍布于全国除西藏自治区（其铁路案件由西宁铁路运输检察院管辖）、海南省（其铁路案件由广州铁路运输检察院管辖）及特别行政区、台湾省以外的29个省级行政区域内。其中，改革后有铁路基层检察院而没有分院的省份12个（包括仅有一个铁路基层院的省份7个，有5个铁路基层院的吉林省）；“一管一”（一个分院管辖本省内1个铁路基层院）的铁路运输检察分院3个；“一管多”（一个分院管辖本省内2个及以上铁路基层院）的铁路运输检察分院14个；跨省管辖铁路基层院的铁路运输检察分院8个。

　　根据有关规定，移交后两级铁路检察院均作为省级人民检察院派出机构，由所在省级有关机构直接管理，其中铁路基层院接受省级检察院和铁路运输检察分院的双重领导。省级检察院领导设置在本省（自治区、直辖市）区域内的铁路运输检察分院的工作；区域内未设铁路运输检察分院的省级检察院，领导本省（自治区、直辖市）区域内的铁路基层院队伍建设、人财物管理等工作，并督导本省（自治区、直辖市）区域内的铁路基层院执行上级铁路检察院业务工作部署。铁路运输检察分院领导设置在本省（自治区、直辖市）区域内的铁路基层院的工作，同时领导属于本铁路局域范围但设置在外省（自治区、直辖市）区域内的铁路基层院业务工作。与上级铁路运输检察分院不在同一省（自治区、直辖市）的铁路基层院，应当向所在省级检察院报告检察业务工作。

　　3. 几大转变。铁路检察管理体制改革是落实中央司法体制和工作机制改革的重大举措，也是铁路检察机关自身科学发展的客观需要。铁检机关改革移交的完成，在宏观层面上实现了几大转变：一是领导体制上，将铁路部门、企业管理铁检机关人财物，改由所在省级检察院分级直管检察业务及人财物，使铁检完全纳入国家司法管理和检察业务领导体系，消除了多年来人们对“企业办司法”的质疑。二是队伍管理上，将符合条件的检察人员转为国家公务员，使铁检由企业干部管理机制转变为国家公务员管理体制，实现了检察队伍建设规范化，有利于提升铁检机关的执法公信力和铁检干警的职业荣誉感。三是检务保障上，铁检机关经费来源与铁路部门、企业供给管理完全脱钩，转变为由省级财政全额保障经费，有利于打破铁路部门、企业利益的掣肘，实现司法保障规范化。四是隶属关系上，由原来的铁检分院直属直管跨省铁路基层院，转变为以省为单元的铁检领导管理机制，分院对地处本省的铁路基层院继续直属直管，对地处外省的原所属基层院继续领导其检察业务工作，其队伍建设和人财物管理由所在省级检察院直接负责。单就人财物的管理来说，这种改革模式是对党的十八届三中全会关于“探索与行政区划适当分离的司法管辖制度”的司法体制改革的先行先试，其运行状况具有一定的示范作用。

　　二、当前铁路检察机关面临的现实困局

　　1. 铁路检察机关专门性之争。铁路检察机关的专门属性原本是毋庸置疑的，出现争议源于对1982年宪法有关条文的理解。1982年宪法第130条只将“军事检察院”明确列为专门人民检察院，而一个“等”字便让铁路检察机关的专门性地位变得摇摆不定，到底是包含在其中，还是游离于其外，一时成了人们争论的焦点。更有甚者，1983年人民检察院组织法的公布，删除了原1979年组织法第2条第4 款，专门检察院的种类更加模糊。于是，有观点认为，“1983年修订《人民检察院组织法》时，考虑到铁路系统要逐步改制为企业，删除了铁路运输检察院作为专门检察院的内容，此后对铁路运输检察院作为派出检察院管理。”“我国目前设置的专门人民检察院只有军事检察院。” 这种观点显然是受到了“等”字的影响。

　　要厘清这个问题，有必要弄清汉字“等”的含义，它作为助词时确有两种完全相反的意思：其一是表示列举未尽，其二是列举后煞尾，但表示第二种意思时其后往往跟着数量词，而且与前面实际列举的种类数一致。因此，1982年宪法第130条中“等”字的含义应该是取“列举未尽”之意。其理由也有人认为“应该只是精炼文字” 。笔者也认为此处“等”字确是“列举未尽”，但理由不仅是“精炼文字”，还因为铁路检察院已经包含在省级人民检察院之内，没有必要也不适合在“等”字之前与“军事检察院”并行列举，否则在层级上会有错乱之感。而且，决定铁路检察机关专门性的本质不在于其是三级建制还是两级建制，而在于，其一它不按行政区划设置，而是按特定的组织系统建制；其二它的案件不实行属地管辖，只对特定领域的案件实行专属管辖，通常表现为跨行政区域管辖。即使铁路检察机关移交省辖后实行属地管理，其案件仍然维持了跨行政区域管辖的状态。这也是铁路检察机关区别于地方人民检察院的主要方面。事实上，恢复重建以来铁检机关一直作为专门检察院设置运行。

　　2. 铁路检察机关的先天不足。铁路检察机关面窄量少，长期处于“吃不饱”状态。一是恢复重建以来，铁路检察院对铁路运输领域的案件实行专属管辖，涉及面窄、案件数量少是客观存在的现实，也是其受到社会质疑的一个方面。一些业务门类更是先天不足，如铁路法院民事案件主要管辖与铁路运输有关的经济合同纠纷和侵权纠纷案件，案件数量少，不服民事判决裁定的申诉就更少（且铁路法院尚不受理行政诉讼案件），导致铁路民事行政检察工作相对滞后；铁路仅设有看守所，检察机关对刑罚执行和监管活动的监督也局限于对看守所监管活动和留所服刑罪犯刑罚执行的监督。二是近年来，由于铁路治安形势持续好转，以及相关案件起刑标准的提高，铁路刑事案件数量已有较大幅度下滑趋势。三是随着铁路管理体制改革的推进，政企分开、铁路经营与服务职能分开，工程建设及医院、学校等单位连同职工相继移交地方；铁路局直管站段和运输生产力布局调整，站段撤并，人员精简，铁路检察院直接管辖的铁路站段数不断减少，原有的管辖范围不断压缩，查办职务犯罪数量也受到不同程度的影响，更加剧了“吃不饱”的局面。正由于“司法管辖和法律监督范围过窄，专门检察职能司法资源开发利用不够” ，造成铁路检察资源过度闲置，铁检干警也因缺少实战而得不到有效的锻炼和培养，影响到铁路检察事业的长远发展。

　　3. 铁路检察机关现行管理体制之弊。铁路检察机关改革移交后，虽然宏观上实现了前述四大转变，其专门属性得以巩固和强化，积极意义不言而喻，但现行管理体制仍存在不少弊端。一是存在管事与管人相脱节的情况。目前有8个铁路检察分院跨省管辖20个铁路基层院。对于这些铁路检察分院来说，它们只能领导这些基层院的检察业务工作，对其队伍建设、人财物管理等工作则无能为力；对于这些基层院所在省级人民检察院来说，它们只能领导其队伍建设、人财物管理等工作，而不能领导其检察业务工作。换言之，这20个铁路基层院本该由上一级检察机关统一领导的检察业务工作和队伍建设、人财物管理等工作，却由不同层级、相互又无上下级领导关系的两级检察机关分别行使领导权。应当说，抓住了“帽子、票子”才是最根本的，否则难以管住“案子”。这种事人脱节的情况，实际是给管“案子”的分院出了难题。二是省级人民检察院直管基层院。我国国家机关的管理体制是上级领导下级，一级领导一级，而不存在隔层领导的情况。这是我国宪法规定的国家机关组织领导原则。由省级检察院直管基层院，与我国国家机关普遍通行的管理体制不相符，容易造成领导管理上的混乱。三是省级检察院跨行政区域管辖案件。省级检察院是地方检察院，由地方一级人大产生，对本行政区域内的案件实行属地管辖。这是地方检察院的重要特征之一。铁路检察机关移交所在省（自治区、直辖市）实行属地管理后，省级检察院跨行政区域管辖案件的状况仍然没有改变，有悖于法律的有关精神。实践中，这种地方司法机关跨行政区域管辖容易引发争议，导致扯皮或互相推诿，且地方司法机关均实行“分灶吃饭”的财政制度，跨行政区域管辖无疑给地方财政增加额外负担。

　　三、专门检察制度发展的期望之路

　　1. 明确铁路检察院的专门性定位。我国铁路运输检察制度的创建，虽然借鉴了前苏联等国家的专门检察制度，但在几十年的发展中，始终植根于我国的具体国情和经济社会发展、民主法治建设实际，显示了鲜明中国特色和强大生命力，是“制度外来移植与本土定型特色” 的专门检察制度。然而，由于缺乏宪法法律层面的明确规定，其专门属性始终让人有不踏实的感觉，甚至还出现了前述的专门性之争，影响铁路检察事业的发展。古人云，名不正则言不顺。从宪法法律的层面给铁路运输检察院以专门检察院的名分，大有必要也切实可行。

　　目前，铁路检察院的专门性地位已陆续见诸最高人民检察院的有关文件及领导讲话中。最高人民检察院制定的《检察机关执法工作基本规范（2010年版）》首次列明“军事检察院、铁路运输检察院等专门人民检察院”，其修改后的2013年版继续沿用。 2012年8月13日，最高人民检察院检察长曹建明在全国铁路运输检察工作会议上明确指出，“铁路检察院是国家为保障铁路运输安全而设立的专门法律监督机关”，“我国的铁检机关，在性质上，是国家依法设置的专门检察院”。在上述会议上最高人民检察院副检察长姜建初也指出，铁路检察制度是我国专门检察体系的重要组成部分。因此，笔者认为，将来修改宪法时，第130条若不便列明铁路运输检察院，则干脆连“军事检察院”也不列出，该条第1款直接规定为：“中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和专门人民检察院。”而在修改《人民检察院组织法》时作出明确规定。

　　2. 适度扩大管辖范围。铁路检察院管辖的案件面窄量少，成了制约其发展的瓶颈，也造成了专门检察资源的闲置。要改变这种状况，笔者认为，目前最可行的捷径便是，以某一省或几省为试点，以刑事案件和查办职务犯罪为突破口，通过概括性指定管辖的方式一揽子解决一个时期内民航、水运经济领域内刑事案件管辖的归属问题，即由高检院或省级检察院发文，将一定时间段内民航、水运经济领域内的刑事案件一次性指定由省内铁路检察机关管辖，避免个案指定管辖的烦琐和重复劳动。这个思路的必要性和可行性在于：一是民航、水运经济领域案件流动性、跨区域性、专业性等特征明显，与铁路运输领域案件有同质性，难以属地司法管辖，且目前这些系统公安机关建制比较健全，专属管辖的基础已经奠定，但因为没有建立相应的专门检察院、法院，案件由公安侦查终结后移送至地方检察院、法院继续办理，体现不出专门领域案件的专业性要求，对这些系统公安机关的法律监督也存在盲区。二是铁路检察机关有能力承担。以广州铁路检察机关为例，2004年两级院批捕、起诉的刑事案件均超过2000件，案件最多的基层院突破了1000件，办案数最多的干警超过250件，之后案件数量大致呈下降趋势，到目前两级院每年批捕、起诉仅400件左右，而办案人员基本没有变化。若将民航、水运领域案件划归铁路检察院专属管辖，一方面可以充分利用现有的司法资源，挖掘司法潜力，调动干警的积极性；另一方面也可以缓解地方检察院案多人少的矛盾。三是调整管辖影响小、震动小，涉及的面不大，成本低，可操作性较强，不会牵涉到机构、人员、编制等重大复杂问题，一省内的管辖调整省级机关就可以决定。当然，司法管辖主要归宿在审判管辖，调整需要省委政法委出面协调省级人民法院、公安机关，加强沟通，达成一致意见。四是最高人民检察院高层的支持。2013年4月24日，最高人民检察院副检察长姜建初在全国铁检刑检工作座谈会上强调，要争取在扩大普通刑事案件和职务犯罪案件的管辖范围上有所突破，鼓励各铁检院在省院的领导和指导下大胆探索、先行先试，积累更多的经验，推动改革由点向面铺开，最终形成比较成熟的司法规范。铁路运输检察厅牵头召集有关部门和专家开展了研讨，有个别省准备在扩大铁检案件管辖上进行试点。

　　3. 完善两级铁路检察院建制。铁路检察机关移交所在省（自治区、直辖市）属地管理后，一定程度上使成立全国铁路运输检察院的呼声，戛然而止，但其管理体制上的弊端也已凸现出来（前文已述）。为尽可能地避免现行体制之弊，笔者建议，辖内有铁路基层检察院而无铁路检察分院的省份成立分院，消除省级检察院隔层直管基层院的状况，实现有关基层院事、人管理相统一的回归。理由如下：一是可以很好地理顺上下级检察机关领导关系，强化上级对下级的直属直管，使铁路检察机关在“去企业化”之后，一步到位地实现“去地方化”，有利于铁路检察机关依法独立行使专门检察权。二是有效维护铁路检察机关的专属管辖，巩固其建制上整体性、系统性、延续性，有利于铁路检察事业的持续发展、科学发展。三是有效避免审级管理的混乱，理顺上下级审级关系，维护法制权威和法律正确统一实施。以广州铁路运输检察分院为例，其所管辖的湖南省内的三个铁路基层院二审上诉、抗诉案件由广州铁路运输检察分院办理，如果遇上湖南、广东两省对有关案件起刑标准不一致时，势必会给适用带来麻烦。四是可以弥补不建全国铁路运输检察院的遗憾，同时节省有限的司法资源。若成立全国铁路运输检察院，铁路检察机关势必脱离省辖，其专门性貌似得以强化，但各地分院的案件要到北京才能完成二审程序，势必加大司法成本，不符合诉讼经济原则。现有体制下各省成立分院后，大部分案件不出省就可以办结。同时，还可以解决省级检察院跨行政区域管辖案件问题。

　　4. 以铁路检察机关为基础建设交通运输检察机关。“社会分工的细化，体现在司法活动中，就是对司法工作人员的专业化提出了更高的要求。” 专门司法制度，说到底是社会分工细化对司法专业化提出的现实要求。司法专业化要求，一方面专门司法机关办理专门领域的案件，另一方面专门领域的案件须由专门司法机关办理。随着铁道部的撤销，铁路管理职能归并至交通运输部，我国“大交通” 的管理模式已经形成，给交通运输领域内司法资源的整合营造了现实可能和基础条件，也给铁路运输领域司法机关的持续发展指明了方向。

　　笔者建议，以铁路检察机关为基础，打破行政区划的限制，结合铁路、水运、民航、高速公路等运输布局，以交通运输枢纽地位为标准，在小枢纽城市设立交通运输基层检察院，在大枢纽城市设立基层院和分院，隶属于省级检察院，既是铁路检察机关自身发展的需要，也是整合交通运输领域司法资源，服务保障交通运输行业平安健康发展的客观要求。一是“十二五”时期交通运输业发展的特殊需要。“十二五”时期是我国交通基础设施网络完善的关键时期，是构建综合交通运输体系的重要时期，也是深化交通运输体制改革的攻坚时期。预计到2015年，全社会交通客运量将达到470亿人次，年均增长7.5%；货运量将达到455亿吨，年均增长7%。初步形成以“五纵五横”为主骨架的综合交通运输网络，总里程达490万公里，其中铁路运营里程达12万公里，国家高速公路通车里程达8.3万公里，内河高等级航道里程1.3万公里，管道输油（气）里程15万公里；沿海港口深水泊位2214个，民用运输机场230个。如此庞大的交通运输网络，需要一支专业化司法队伍保驾护航。二是交通运输领域案件的专业性要求。我国综合交通网中，大都实行条线管理，不直接隶属于省地市，其管理体制及法律关系，具有系统性、专业性、流动性、相对独立性等特点，行业规范十分复杂，交通运输领域的案件难以由地市司法管辖。三是铁路系统成熟完善的司法体系。我国已有建立水上运输检察院的传统，尽管存续时间较短，而现成的铁路检察机关已连续有效运行30多年，形成了建制完整、人才充足、专业经验丰富的专门检察系统，以铁路检察机关为基础，加以整合扩能改造，构建为交通专门检察系统，既必要又可行。四是俄罗斯交通运输检察制度的成功经验。前苏联时期设立的运输检察机关，运行至苏联解体，独联体国家大都仍继续保留。俄罗斯联邦初期曾一度取消中间一级运输检察机构，但是鉴于运输线的特殊重要性，在2006年6月又恢复了“大运输”检察机关的设置，以加强对铁路、航空、内水和海洋运输机构执行法律情况的监督，以保障国家动脉畅通。“在国际形势或国家周边安全形势严峻的情况下，尤其需要实行‘大运输’检察机关的设置。” 我国专门检察制度初期移植于前苏联，前苏联解体后“大运输”检察体制得以保留，并得到发展完善，值得我们借鉴。尽管期间有过取消，这正好说明了这一体制不可或缺。

　　（作者单位：广东省人民检察院广州铁路运输分院）