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江门市新会区检察院2014年病死猪肉非法经营情况调研报告
时间:2015-06-02  作者:  新闻来源:阳光检务网  【字号: | |

  2014年,江门市新会区院共办理生产、销售病死猪肉案5件28人,已起诉25人。该系列案以犯罪嫌疑人陈某宗私宰窝点为核心,涉及生猪养殖、收购、私宰、销售、加工等众多环节,在一年多时间内,经由同一私宰窝点流入市面病死猪肉超过10余吨,暴露出猪肉生产经营管理领域存在监管漏洞。

  一、案件特点

  1.病死猪肉源于家庭式散养户和小型养殖场,生产条件不符合病死猪无害化处理基本要求。查获的供应病死猪肉给私宰窝点的5个养殖户中,其中4户为家庭式散养户,养殖规模较小,既没有专业的养殖人员,也没有对病死猪进行无害化处理的设备设施。另有1户为小型养殖场,虽然设置了化尸池,但因体积有限,无法容纳和及时处理病死猪。

  2.私宰窝点位于城中村,在“脏、杂、乱”的周边环境中长时间经营运作且不易被发现。私宰窝点在设有废品回收站、卫生环境较差的城中村,并紧靠小河,私宰生猪产生的废水和臭气不易引起群众的注意。此外,居住在城中村的多数为低收入的外来务工人员,对居住环境的要求不高,法律意识淡薄,且陈某宗等人常通过拉同乡关系、给予小量金钱、财物等方式与周边居住人员建立较好的邻里关系,从而使窝点隐藏一年多而未被举报。

  3.“黑市中介”负责病死猪肉的收购、分销,导致病死猪肉源源不断流入市面。养殖户、私宰窝点与猪肉销售点、加工企业之间存在“黑市中介”,本系列案中充当“黑市中介”的陈某宗等人具有多年的生猪收购、分销工作经历,熟悉生猪经营模式,并掌握大量养殖户信息,能够联系到一定数量的病死猪货源。一方面通过到养殖户处了解病死猪的情况,及时联系私宰人员上门收购死猪,另一方面又主动联系购买病死猪肉的零散客、分销商,从中促成交易赚取提成。

  4.病死猪肉经后期加工再流入市面,难以被消费者或监管部门发现。本系列案中共查处加工、销售病死猪肉的下游店铺、企业达15家,其中早餐店、快餐店、包点店等小型餐饮店7家,市场流动熟食类店铺2家,腊味加工企业1家。病死猪肉被制作成熟食或腊味制品后,性状发生改变,消费者一般难以从外观、味道上判断其是否由病死猪肉制成,甚至专业检测设备也无法检出有关致病成分。

  二、存在问题

  1.生猪养殖档案制度落实不到位,造成病死猪肉通过私宰窝点流入市面的监管缺口。我国《畜牧法》规定,生猪养殖户应当建立生猪养殖档案,记录其养殖的每头生猪的生产、免疫、销售以及病死畜禽无害化处理等情况。本系列案中的涉案生猪养殖户均未能按要求建立完善的生猪养殖档案,有关职能部门无法掌握辖区内生猪的实际养殖数量以及每头生猪的销售方向,难以从源头上堵截病死猪流入市面。

  2.病死猪无害化处理的补助政策执行效果不佳,政策引导作用难以发挥。根据我国《畜牧法》,养殖户要配备专业设备和人员,自行对病死猪进行挖坑、填埋、消毒等无害化处理并承担由此产生的损失,符合条件的才可以申请领取政策补助。但由于家庭式散养户和小型养殖场规模较小,经营成本有限,客观上难以严格按照病死猪无害化处理规定的要求配备专业的设备和人员,出现病死猪时也不符合领取补助的条件。从发放情况来看,每年实际领取补助的养殖户极少。在领取不到补助的情况下,养殖户尽量以最低的成本处理病死猪,将病死猪销售给黑市中介或私宰窝点。

  3.食品经营者索证索票制度存在硬伤,实践中难以落实。根据我国《食品安全法》,食品经营者采购食品,应当查验供货者的许可证和食品合格的证明文件,并应当建立食品进货查验记录制度,记录内容保存期限不得少于二年。目前,我省生猪的合格证明文件主要是动物检验检疫合格证和广东省畜产品检验证明。上述证明文件主要是针对整头生猪或一批猪肉出具,且往往仅出具一张。对于猪肉销售者来说,难以向所有购买者提供上述合格证明。如本系列案中牵涉的小型餐饮店均未落实索证索票制度,仅有一家腊味加工厂在形式上建立了索证索票台账,但明显存在记录不全、票证不符情况。 

  4.现行生猪经营监管体制存在责任不清、衔接不畅等缺陷。生猪从养殖到上市,分别由农业、经信、工商、卫生、质监、公安等部门依各自职能进行监管,形成分段、分部门的多头监管体制。该体制涉及多部门的职责和权限,实践中存在职能交叉、重复或空白等情况,衔接协调难度较大,难以形成监管合力,给不法分子留下可乘之机。

  5.食品安全法律法规不完善,司法审查存在困难。根据《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》,生产、销售病死猪肉的,以生产、销售不符合安全标准的食品罪定罪处罚,证实涉案猪肉属病死、死因不明或检验检疫不合格的肉类,系认定行为足以造成严重食物中毒事故或其他严重食源性疾病的必经程序。然而,由于病死猪肉往往系私宰肉,未经检验检疫,加之肉类是消耗品,一旦被售出食用即难以追溯、检测,犯罪数额也难以查清。

  6.城中村综合治理工作难度大,存在食品安全执法盲点与死角。城中村地理环境特殊,人员流动性大,且社会人员情况复杂,一般性、常规性的食品安全执法难以全面覆盖,致使无食品经营证照的“黑窝点”便于落脚藏身,逐步成为食品安全违法犯罪的滋长温床。

  三、对策建议

  1.全面落实生猪养殖档案制度,堵塞监管缺口。农业部门及时对辖区内的生猪养殖户进行排查摸底,尤其要对文化水平较低、法律意识淡薄的散养户和中小型养殖场强化指导和监管,定期检查其有无严格按照“一猪一档”原则建立生猪养殖档案台帐、生猪患病、死亡及病死猪去向等情况。

  2.完善病死猪无害化处理机制和补助政策。按照分类管理、兼顾公平的原则,对大型生猪养殖场继续进行资金补贴,对中小型养殖场和散养户则取消资金补贴,改由政府集中无害化处理。政府有关部门根据辖区内情况设立病死猪集中收集点,建立由养殖户报告病死猪数、政府上门收集、运输和无害化处理的集中处理模式,解决中小型养殖场和散养户在无害化处理过程中的困难。

  3.切实推行食品经营索证索票制度,加大抽查力度。大力加强对餐饮、食品加工企业的进货查验记录、索票索证、进货台账、原料出入库台账的定期检查、抽查,确保食品原材料经由合法渠道进货,堵塞病死猪肉流通渠道,防止病死猪肉通过非法渠道流入市面。

  4.建立食品监管部门之间的联动机制。食品监管部门加强组织协调,整合农业、工商、质检、公安等执法资源,明确职能分工,提高工作配合度,形成执法合力,杜绝各自为政、推诿扯皮现象。以当前食品安全管理部门的合并改革为契机,探索建立单一行政部门对食品安全“一管到底”模式。同时,加强行政执法与刑事司法的衔接,强化行政执法部门的证据收集意识,搭建案件移送平台,杜绝以罚代刑。

  5.放宽入罪门槛,切实解决司法实务困难。如处于濒死状态的病猪实际上与已死亡病猪具有同等的致病性和危害性,但目前将其推定为病死猪欠缺法律依据,可结合《生猪定点屠宰厂(场)病害猪无害化处理管理办法》,将屠宰前确认为病害活猪及病死、死因不明的生猪均认定为应当进行无害化处理的病死猪,并纳入“足以造成严重食品中毒事故或其他严重食源性疾病”范围,以提高打击生产、销售病死猪肉犯罪行为的实际效果。

  6.加大城中村综合治理工作力度。加强对城中村环境卫生、生产经营等方面的综合整治,组织开展食品安全方面的法制宣传,并提高食品执法巡查力度,扫除食品安全执法盲点与死角,清除无证照的食品经营“黑窝点”,铲除食品违法犯罪的温床。