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防贪30载 香港廉政公署权威人士披露预防贪污绝招
时间:2008-12-11  作者:香港廉政公署  新闻来源:香港廉政公署  【字号: | |

    

陈志新

  陈志新是香港廉政公署里最资深的职员,31年廉署职业生涯,见证了廉署辉煌的成长过程;他也是香港预防贪污工作的权威人士,从防止贪污处处长到社区关系处处长,职责没离开过防贪。930日是陈志新上班的最后一天,他邀请人民网记者作独家访问,回顾和总结自己在廉署的岁月。

  “我的名片有效期还有不到12个小时。”上午11点,我们的采访从见面开始就非常愉快轻松。香港是全世界第一个实施预防贪污工作的地方,在陈志新加入廉署之初,有人问他,贪污真的是可以预防么?“当时我没法回答,因为大家都没有什么概念。但到了今天,我可以很肯定地说,贪污是可以预防的,至少从香港的经验可以得出这样的结论。”

  3000多宗审查,数万条“法定”建议 政府“有规有矩”

  19744月廉署成立,1977年我加入廉署后,便一直在防贪处,直到去年才调任社区关系处。”陈志新笑谈,自己都60多了,在廉署可能再也找不到像他这样老资格的职员了。成立伊始,廉署便下设三个处:执行处、防止贪污处和社区关系处,这一架构延续至今。执行处的职责是出现贪污去查处,依据《防止贪污贿赂条例》执法;防贪处的职责是防患于未然,主要是审查政府及商业机构的工作程序,堵塞潜在的贪污漏洞;社区关系处则是教育市民有关贪污的危害。

  “所以,从77年开始,已经是‘三管齐下’打击贪污。”说起廉署,陈志新非常自豪。他说,香港是全世界第一个地方搞防贪的,70年代有很多地方都反贪,你贪污我抓你,但从管理角度预防贪污,香港做得最早,30年来的经验表明,我们投放资源搞防贪,很值得。作为一个独立机关打击贪污,需要“三管齐下”的策略,不能单单靠抓人,这样没有长远效应。

  廉署成立之初,政府贪污严重,香港市民跟政府打交道办事,很多时候都需要花钱。因此,防止贪污首先从政府和公营部门入手。“那时,大家对防贪没什么概念。我们研究了很久,觉得要防就要从源头治理,系统地去做,那么我们的工作首先就是做审查,包括政府工作程序。”

  陈志新举例说,比如市民学车考牌拿驾照,考官的权力很大,70年代,你要考到驾照就要给钱,差不多每个人都知道,你要给500块。我们审查后发现,考牌过程中,驾校会跟考官联络,说这是我的学员,你让他通过,我给你500块。为什么他们能找到主考官,因为这是一早就安排好了。我们于是就建议,不能预先公开考场的考官名单。以后,每天考官们去哪里主考,由抽签决定,谁去油麻地、谁去湾仔,在严肃考场纪律后,行贿考官的现象就很少了。还有,政府给茶餐厅发牌,当初一般两三年都拿不到牌照,因为卫生、防火、屋宇安全等都需要通过检查,为了快些检查,很多都要给钱。后来,我们就建议,有关部门应该集中一起“一站式”办公,到现在快了很多,一般6个月就可以拿到。我还希望能更快一些,但相关工作需要花费时间,我们又建议政府发临时牌照,只要符合主体要求,就可以先行开业,其他的慢慢来。过程简化了,贪污机会也少了。

  “执法部门、牌照管理、政府采购、政府工程是贪污高风险领域,也是我们防贪的重点”,陈志新说,从70年代到现在廉署一共做了3000多宗审查,他们检查政府工作程序,之后提出建议,减少贪污机会。平均每个报告78条建议,加起来有数万条建议,超过90%建议在一年之内落实。

  陈志新强调,很重要的一点,是《廉署条例》就赋予其法定权利,廉署防贪处有权要求任何一个政府工作人员提供其工作文件和账户,他们提出的建议也有法律效力,政府部门必须落实。

  923日,国际反贪污组织“透明国际”公布了2008年全球国家或地区清廉指数排名。香港在全球180个国家或地区中排名第12,位列全球最廉洁地区之列。“到现在,香港政府的行政上了轨道,公平、公正、公开,我们说是‘有轨有矩’,这当中防贪处的贡献很大。”陈志新说,我们的建议改善了他们程序,也改善了有关指令、规条。

  从投诉的7成到3成 公务员诚信问责

  做好公务员管理,特别是诚信管理,是预防贪污的另一个重要方面。陈志新看来,做审查,提建议,形成各部门的制度、指令,这些相当于系统的“硬件”,有了“硬件”还须“软件”配合,就是人的工作。

  “我们的策略,是要部门担起责任,防贪也是部门的责任,他们要确保自上而下的防贪策略。廉署当顾问,问责在你。”陈志新强调,若部门出现重大贪污事件,首长一定要负责。从80年开始廉署就确立了这个方向。

  要让首长问责,没有“首长的首长”支持是不行的。廉署的这一方向得到当时港英政府高层的大力支持。政府给各部门首长发出的指令称,“防止贪污是部门的责任,你要好好配合廉署防贪处,他们会给你们提建议,但你们要确保落实这些建议”。

  因此,在“软件”方面,廉署要求每个政府部门都成立“防止贪污工作小组”,部门首长当主席,廉署高层定期跟他们开会,确定近期重点审查的方面;同时每个部门都设有一位“诚信主任”,由副职首长担任,其职责就是搞好部门诚信意识培训。

  公务员的诚信管理非常重要。陈志新认为,任何制度,假如前线职员刻意逃避,都会找到漏洞的。举例说,10多年前的寮屋管理,规定不能在郊区随便建寮屋,政策非常清楚。但前线职员两人一组去巡查,视而不见或者偷懒不查,制度再完善都很难完全预防这样的事情。这时就要靠教育,教育前线人员,并解释法律要求。

  当然,按照廉署有关规定,一旦接到投诉或者了解到有公务员钻制度漏洞进行贪污,廉署将展开调查,并提交律政司,直至提出检控。而且,不论金额大小,即使贪污1元,也可能被检控。

  70年代时,香港公务员贪污问题严重,到80年代至90年代已改善很多。“现在我可以讲,香港公务员贪污的问题不严重。当然不是说公务员没有贪污,我们每年会收到约3000个投诉,其中涉及公务员的大约30%。每年查处检控约300宗个案,当中只有几十个属公务员。这个比例跟70年代不同,当时70%以上是对公务员的投诉。”

  廉署7%资源用于防贪 防贪工作将一直做下去

  预防贪污有没有做完的时候?陈志新认为,随着时代的发展,政府公共行政管理的内容也在不断变化。预防的工作不会停下来。“比如10年前我们没有这么多资助机构,也没有现在的重大工程,我们的挑战和重点会不断变化,但需要我们去做的地方一定不会少。”

  陈志新说,总体上,政府防贪工作的硬件方面已经做得很好。近几年香港市民担心的也不再是政府的程序。老百姓担心的是,公务员会不会滥权,给自己拿利益,所以,利益冲突的管理非常重要。其实,很多时候并不是真的有冲突,但老百姓看起来有,“这样做可能有问题”就不行,我们现在的重点就是要处理好这样的问题,确保公务员执行公权力时不会有个人利益,要让老百姓知道你做事没有私心。

  “要做好预防工作其实也很难,在某种程度上说是一种艺术。因为审查一个工作程序,你什么建议都可以提,但有些可能会导致程序复杂化,延误政府行政,降低效率。”陈志新如此体会防贪工作:去找出问题还算容易,但要提建议就要达成一个平衡,在起到防贪效果的同时,平衡部门角度、百姓诉求。

  在陈志新看来,防贪与效率实际上并不冲突,很多时候就是因为效率不高才给贪污造成机会。有人说“腐败是审查出来的”,这句话很有道理,不管什么都要政府审查,效率不高,还会导致腐败。但另一方面,为了防贪,什么事情都要首长同意、签字,自然又会影响效率。“所以,我们的信念,除了确保公平、公正、公开这‘三公’外,还要加一个,简化程序,减少官僚。减少‘官僚’是我们的一个重要课题。”

  防贪处聘用专业人士当审查主任,包括工程师、会计师等。“因为你不找专业人士不能找出问题。我们对职员的要求很高,有组长、助理处长、我当处长时每个审查报告都看,还有一个独立的委员会审查。”陈志新说,廉署要求审查主任一定要找出问题来,假如找不出问题,执行处随后去抓人了,他们就“很没有面子”。

  “从制度源头上对政府、公务员防贪,加上公务员的诚信管理,防贪一定有作用。”对此,陈志新充满信心。

  香港是成功的,但也有成功的条件。陈志新认为,一些大的地方比如内地,工作的难度要大得多。我们一般官员工作地点都比较近,半个多小时你就可以去看到,在内地就不行。“我跟内地同行说,我们面对的问题都差不多,都是城市管理,香港是这样、深圳、北京也一样,城市管理一定有发牌、采购、工程等,大家都明白这些领域应该如何做。所以有很大的空间去合作交流。”

  今年初,廉署与国家监察部在深圳举行了一个工程管理方面防贪的内地、香港和澳门的三地研讨会,分享案例经验。“我们认为工程方面防贪,从招标开始,标书清楚,过程保密;评标标准要在招标之前确立,不能开标后才公布。”  廉署之所以能在香港取得巨大成功。陈志新认为,最重要是政府有防贪决心,对反贪防贪在政治上、法律上提供充分保证,还有每年7个亿的资源。另一个重要原因是得到老百姓的支持。“每年我们都委托做独立机构作调查,每年的调查都显示,超过99%的市民都支持我们的工作,这对我们的鼓舞很大。”他说,现在市民对贪污的容忍度非常低,市民不行贿,有人贪污他们就举报,这个很重要。  在廉署的资源分配上,70%以上放在调查执法上,剩余的20%多投入防贪和教育,拥有60个职员的防贪处占7%。陈志新认为这个比例很合适,贪污行为都是秘密进行的,侦查的难度很大,有些案件甚至查了12年还在查,所以,主要资源理应用于执法。

  香港经过了静默的革命,70年代市民经历一个贪污横行的时代,那时候病了上医院,要一杯开水,也要交红包。消防员救火也是先拿钱。警队也非常贪污。市民也不喜欢贪污,但没有办法,就接受了贪污是生活一部分的现实。“我们把风气改过来,现在整个香港的文化都不容忍贪污,这是廉署最重要的成就。”陈志新最后说。