人民监督员制度是人民群众参与检察的一个重要尝试，从试点到全面推行已经历十年有余，[①]得到了中央的肯定。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，广泛实行人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。人民监督员的监督（以下简称“人民监督”）是人民群众对检察活动进行监督的特殊形式，但由于缺乏法律层面的明确规定，这一制度还存在一些亟待解决的突出问题。本文着重探讨人民监督的范围问题，冀期对这一制度的改革完善有所裨益。

　　一、人民监督之应然范围

　　“现代检察官制度是基于对法官和警察的不信任而产生的，承担着防范法官恣意与警察滥权的功能。但是检察官在肩负挽救人民对司法不信任重任的同时，自身又面临着如何对抗不信任的问题，即如何防范自身的恣意和滥权。”[②]因此，为保障检察权的正确行使，防止检察权的滥用，客观地说，检察机关的一切执法办案活动都应当接受监督。

　　（一）对检察权运行进行监督是权力的本质属性所决定的。18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠曾说过，有权力的人容易滥用权力，而且把权力用到有界限的地方为止，这是一条万古不易的经验。[③]美国开国元勋杰斐逊也指出，一切权力本来就具有侵犯属性，应当对其进行制约。[④]绝对的权力导致绝对的腐败，这既是一条西方法学谚语，也是权力运行的客观现象。因此，可以说，任何权力都有被滥用的倾向和危险，任何权力都需要有效的监督，否则就会产生腐败，这是一条带有普遍性的规律，检察权也不例外。“检察权属于国家公权力，具有一般公权力所具有的基本属性，即扩张性和腐蚀性。”[⑤]对于作为法律监督机关的人民检察院而言，如果其享有的检察权不受任何制约或者说无法受到有效的制约，检察权在运行过程中就极有可能损害当事人的合法权益，徇私枉法等司法腐败现象也难免发生。因此，为保障检察权的良性运转，就必然需要对其进行监督，把检察权“关进制度的笼子”。

　　（二）对检察权运行进行监督是检察机关树立公正形象，提高执法公信力的客观要求。检察权作为一种监督性的权力，只有在其本身具有良好的公信力的前提下，所作出的监督行为和决定才能让监督对象接受和信服。自20世纪90年代以来，针对一些检察机关法律监督权被滥用的问题，“谁来监督监督者”的质疑声一时甚嚣尘上。这就表明，对检察权运行的监督是一个不可回避的问题。强化自身监督，自觉接受外部监督制约是有效回应对检察机关法律监督活动的质疑，提高检察权公信力的必然要求。检察权公信力的大小与检察权是否公正规范运行、外部监督体系是否完备、检察机关自身是否有法必依和严格依法履职有着密切联系。要监督别人，首先要获得监督对象的信服，就需要有接受外部监督的意识和勇气。因此，对检察权的运行进行监督，不但有助于检察机关规范监督行为、防止权力滥用，还能够提高检察机关的公信力，树立法律监督者的理性客观形象。

　　（三）对检察权运行进行监督是履行反腐肃贪职能，确保自身廉洁执法的必然要求。检察机关的重要职能之一是查办职务犯罪，其工作的对象绝大多数是手中握有一定权力、有着各种社会影响的国家工作人员，特别是职务犯罪侦查部门和处在办案第一线的检察人员，往往会遇到各种诱惑的考验。如果缺乏严密的监督制约机制，很容易被拉拢腐蚀，发生违纪违法现象，损害检察队伍形象，降低法律监督权威。承担反腐职能的检察机关搞腐败，其恶劣影响是不可想象的。“打铁尚需自身硬”。只有加强对检察权运行的监督，才能确保办案人员始终做到清正廉洁、秉公执法，检察机关才能在反腐败斗争中更好地发挥职能作用。

　　总而言之，作为法律监督机关的检察机关，只有在依法履行监督职责的同时，自觉接受包括民众在内的其他国家机关和社会主体的监督，才能实现各种权力之间的相互制衡，以确保检察权在正确的轨道上运行。而作为社会公众代表的人民监督员，因具有代表性和公信力，是人民群众参与和监督检察权行使的最合理，也是最有效的监督方式。

　　二、现行人民监督范围之思辨

　　（一）关于人民监督范围的现行规定。2010年10月26日，最高人民检察院印发《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《规定》），作为全面推行人民监督员制度的最高层级的规范性文件。该《规定》第17条规定，人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件的下列情形实施监督：（1）应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；（2）超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的；（3）违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的；（4）拟撤销案件的；（5）拟不起诉的；（6）应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；（7）检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。同时，该《规定》第18条还规定：“人民监督员应邀参加人民检察院组织的有关执法检查活动，发现有违法违纪情况的，可以提出意见和建议。”第19条规定：“人民监督员可以对其他检察工作、检察队伍建设等提出意见和建议。”

　　以上条文明确界定了人民监督员监督的范围。笔者认为，第17条规定的监督范围是具体的，具有较强的操作性和执行力，是狭义的监督范围；第18、19条规定内容则相对宽泛，属于广义的监督范围。本文仅探讨狭义的监督范围。

　　（二）人民监督范围之分析。从以上条文可以看出，人民监督范围基本涵盖了检察机关办理直接受理立案侦查案件的重要环节，甚至所有执法办案行为、其他检察工作和检察队伍建设，但结合《规定》相关条文不难发现，人民检察院对于这3个条文中人民监督的处理是不同的，甚至对于同一条文中不同情形的处理也是不同的。

　　1.《规定》第18、19条来源于我国宪法。我国宪法第27条规定，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。宪法第41条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。人民监督员作为人民的代表，自然有权对检察机关及检察人员提出意见和建议。不过，这两个条文中都没有出现“监督”的字样，而且规定比较抽象，又缺乏具体明确的配套措施，不便操作。此外，《人民检察院组织法》第7条明确规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督”。《检察官法》第8条也规定，检察官应当接受法律监督和人民群众监督。然而，第18条监督的效果取决于人民监督员是否被邀请，应邀参加什么样的执法检查活动，以及能否发现违法违纪情况；第19条内容则更加宽泛，人民监督员不参与检察工作，不熟悉检察队伍建设情况，基本没有有效的知情渠道，难以提出有效的意见和建议。因此，这两个条文，一方面显示了检察机关以开放的姿态，主动接受人民监督员监督的胸襟，但另一方面也因为不具备操作性而形同虚设，无异于让人民监督员望梅止渴，画饼充饥。

　　2.《规定》第17条是监督范围的具体化。从条文内容可知，现行人民监督范围具有以下特点：一是监督的对象仅限于人民检察院办理直接受理立案侦查案件，普通刑事案件则不属于人民监督的范围；二是人民监督限于人民检察院办理直接受理立案侦查案件中的“七种情形”，而非所有情形；三是“七种情形”虽然都属于监督范围，但不同情形产生的法律后果不同，亦即检察院对“七种情形”的处理方式不同。《规定》第22、23条对“七种情形”设置了不同的启动监督程序方式，即：对于拟撤销案件、拟不起诉2种情形，由检察院自动启动监督程序；对于其他“5种情形”，则需由人民监督员依职权或依有关人员申请启动监督程序。换句话说，只要出现拟撤销案件、拟不起诉2种情形，检察院就会自动启动程序，让人民监督员介入进行监督，不论人民监督员是否提出监督要求，属于主动接受监督；而即使出现其他“5种情形”，只要人民监督员不提出监督要求，检察院一般不会自动启动人民监督员监督程序。只有人民监督员向检察院提出了监督要求的，检察院才会启动监督程序，即为被动接受监督。

　　3.“七种情形”由试点阶段的“三类案件”、“五种情形”整合而来。2010年，高检院全面推行人民监督员制度，对原监督范围进行了调整，去掉了“三类案件”中的“犯罪嫌疑人不服逮捕决定的”。因为，2009年9月，高检院发文规定，省级以下（不含省级）检察院立案侦查案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当报请上一级检察院审查决定。“逮捕权‘上提一级’是一种强制监督，有效解决了‘犯罪嫌疑人不服逮捕决定’案件的监督问题。若再保留，意义不大，还可能增加办案时限的压力。”[⑥]此外，原来“五种情形”中的“超期羁押的”、“违法搜查、扣押、冻结的”和“应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的”，分别调整为“超期羁押或者检察机关延长羁押期限不正确的”、“违法搜查、扣押、冻结或违法处理扣押、冻结款物的”和“应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的”；“应当立案而不立案或者不应当立案而立案的”、“检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的”两种情形则原封未动。“此次调整监督范围，主要是将‘五种情形’纳入刚性监督程序的范围，同时把查办职务犯罪工作中具有终局性的其他环节也纳入监督范围。”[⑦]

　　（三）现行人民监督范围的缺陷。虽然2010年检察机关全面推行人民监督员制度时，对监督范围进行了调整，体现了监督范围的科学性，增强了监督刚性，但现行的监督范围仍然存在一些缺陷：

　　1.缺乏立法支撑。人民监督员制度是一项新生事物，从试点到全面推行，尽管最高人民检察院制订了多项专门规定，尤其是高检院2010年10月颁布实施的《规定》，从人民监督员的选任、人民监督员的职责、监督工作程序、履职保障等方面对人民监督员制度进行了详细的规定，但立法机关对人民监督员制度的态度似乎更为谨慎。2012年修订刑事诉讼法时，将这一制度写入的呼声较高，几乎到了“临门一脚”的边缘，但遗憾的是最后还是失之交臂。立法支撑的缺失，致使人民监督员制度虽经实务部门多年实践而不断完善，但仍有许多无法克服的问题。例如，现行监督范围虽经优化整合，但只是由高检院《规定》确定的，一方面《规定》的效力等级以及监督范围的合法性存在问题，另一方面监督范围是否科学合理，是否有应当接受监督而尚未纳入监督范围的情形，是否存在选择性设置监督情形，是否实现了现有监督情形与社会监督意愿的吻合，等等。再者，由于立法的缺失，不仅客观上影响人民监督员的监督积极性，而且检察机关推行这一制度的动机也曾受到质疑。[⑧]

　　2.监督范围尚未实现全覆盖。“人民监督员制度将带有封闭性的检察权运作过程打开了一个窗口，使得社会公众得以以此观察乃至监督检察机关的职权行使。”[⑨]然而，现行人民监督员的监督属于重点监督而非全面监督,即局限于对人民检察院办理直接受理立案侦查案件中的“七种情形”进行监督。之所以将检察机关直接受理侦查案件中的拟撤销案件和拟不起诉两种情形纳入人民监督的范围，是因为就这两种情形而言，决定的全部过程都由检察机关一家操控，而且作出决定后，诉讼程序即行终结，不再往下进行，外部监督显得比较薄弱。其实，就检察机关的全部执法活动而言，既封闭行使权力又具有终局性意义的远不止撤销案件和不起诉两种情形，如，检察机关直接受理立案侦查案件中的拟不立案、刑事赔偿案件中的拟不予赔偿（这两种情形，虽已纳入“七种情形”监督范围，但因启动监督程序的方式，效果大相径庭。下文详述）、普通刑事案件中的拟不起诉、民事行政诉讼监督案件中的拟不支持监督申请（包括不抗诉、不提请抗诉、不予提出检察建议等），等等。这些类似的情形，若不纳入监督范围，则可能存在相似情形下检察机关受到不同程度的外部监督，当事人在诉讼中的权利和义务出现不平等，有违程序公正的要求。尽管相关当事人可以通过申诉、申请复议等获得救济，但那已是另一种程序的范畴了。

　　3.发现渠道不明确导致“五种情形”虚置。如前所述，由于《规定》对监督范围的“七种情形”规定了不同的启动程序方式，即对于拟撤销案件和拟不起诉两种情形，由检察院自动启动监督程序，而且强调“无一例外”地接受监督；其他5种情形则须人民监督员提出监督要求，才会进入监督程序。《规定》虽然也规定了人民监督员履职保障的条款，但问题是发现途径不明确，如没有建立相关告知制度，加之检察机关更希望内部处理而不会轻易让问题被发现，从而导致对“五种情形”的监督几乎形同虚设。实践表明，人民监督员对于“三类案件”（包括试点阶段的“不服逮捕”情形，下同）的监督越来越强，但由于没有明确人民监督员发现“五种情形”的渠道，对其监督就显得力不从心。据统计，从试点到全面推行的10年以来，广铁检察机关人民监督员共监督案件137件，其中拟不起诉132件、拟撤销案件3件、不服逮捕2件，而无一例“五种情形”的案件。全国检察机关人民监督员对“五种情形”的监督也是凤毛麟角。十年来，人民监督员共监督“三类案件”41166件，对“五种情形”提出监督意见仅近2000件。[⑩]如果不能明确发现渠道，依然维持现有的状态，对于这些情形的监督就会彻底沦为“纸上谈兵”，不利于人民监督员制度的健康成长。[11]

　　三、完善人民监督范围的理性思考

　　人民监督员制度的创设与推行，无疑是为了解决检察机关办理直接受理立案侦查案件外部监督不足的问题，但从推行的实践看，人民监督员制度作为公民有序参与司法的重要形式，逐步发挥了规范检察权运行，促进司法民主，维护司法公正的独特优势。“从试行的初衷来看，主要是以弥补检察机关自侦案件和‘终局性处分权’的外部监督不足为初衷，旨在有效地解决检察环节上权力制衡的相对不足，使包括自侦权在内的任何权力的行使都受到相应的制约。”[12]然而，出于社会资源、诉讼经济、现实条件等诸多因素的考虑，人民监督的实然范围与其应然范围会有相当差距，实践当中不可能将检察机关的全部执法活动纳入人民监督的范围。“与其伤其十指，不如断其一指。”因此，要将检察机关执法活动中最需要、人民监督员又最有可能监督得了的情形，科学合理地纳入监督范围，并以立法的形式加以确认。

　　（一）立法明确人民监督的范围

　　据统计,十年间，人民监督员监督的“三类案件”中，不同意检察机关拟处理意见的1418件,检察机关采纳监督意见的875件（也就是说，根据人民监督员的监督意见有875宗案件改变了原拟处理意见）,占人民监督员不同意检察机关拟处理意见的61.7%。[13]这些数字充分说明了人民监督员制度的存在价值。然而，“缺乏直接的法律依据，是这项制度继续发展的最大障碍。”[14]尽管最高人民检察院颁布了多项有关人民监督员制度的规定，但存在效力层级较低的问题，而且就其内容看，虽然条文数量较多，但大多规定的较为原则。“这些规定抽象而且原则，不足以支撑整个人民监督员制度。没有法律依据的人民监督员制度，注定将难以发挥其刚性监督的设计初衷。”[15]“法律是现实的反映，也是期待的描述。人民监督员制度试点工作发展到今天，必然需要通过立法来反映和进一步推动。”[16]在各界日异高涨的呼声中，人民监督员制度立法进程取得了可喜的进展。

　　1.党和国家的政策对人民监督员制度的肯定。人民监督员制度作为一项重大司法改革成果,相继载入了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》以及《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等相关重要历史文献；被写入《2004年中国人权事业的进展》、2005年《中国的民主政治建设》、2008年《中国的法治建设》、《2009中国法治建设年度报告》、《国家人权行动计划(2009-2010年)》、2010年《中国的反腐败和廉政建设》等重要文献。这一制度被写入党和国家的重要文献，意味着党和国家在政策层面上对这一制度的肯定，为推动立法进程起到风向标的作用。

　　2.刑事诉讼规则对人民监督员制度的进一步确认。2012年10月16日,最高人民检察院第十一届检察委员会第八十次会议通过的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》,其中第706条规定:“人民检察院办理直接立案侦查的案件接受人民监督员的监督,具体程序依照有关规定办理。”这是首次在刑事诉讼规则中写入人民监督员制度,为这一制度的立法起到了有力的推动作用。

　　3.《人民检察院组织法》修改为人民监督员制度入法提供了契机。2012年修改《刑事诉讼法》时没有将人民监督员制度纳入其中, 立法机关早就认为：“人民监督员没有必要写入《刑事诉讼法》，由于人民监督员所涉及的监督领域较为宽泛，对立法技术提出了很高的要求。如果在《刑事诉讼法》中加以体现，要么只做泛泛的规定，依然不具有可操作性；要么就要对其涉及的诉讼环节均加以修改，使之散见于具体程序之中，陡然增加修法的工作量和难度。”[17]笔者认为，难度并不是这一制度被挡在法治门外的主要原因，时机条件并不成熟才是根本所在。但《人民检察院组织法》修法程序的启动,是将人民监督员制度写入立法的难得契机。当然,随着人民监督员制度的进一步发展与完善,笔者认为:在适当的时候,可以考虑制定一部《人民监督员法》,明确人民监督员制度中的各方面内容,促使其走向规范的法治化道路。

　　（二）科学设定人民监督的范围

　　从十余年的实践来看，人民监督员制度是必要的、可行的，但其监督范围又不是无限的、没有边际的。监督范围过窄，体现不出其应有的价值；范围过宽，则可能超出这一制度所能承受之重，造成心有余而力不足，进而影响其监督效果。

　　然而，人民监督的范围到底应该有多大，要从人民监督员制度的本质属性、功能定位入手分析。在本质属性上，人民监督员的监督本质上属于社会监督，是社会监督的特有形式。人民监督与社会监督是点与面的关系，这就决定了人民监督不可能再泛泛而论，必须做到有所为而有所不为，否则人民监督将等同于社会监督而没有存在的价值。在功能定位上，人民监督员制度的创设是为了规范检察权的运行，强化检察机关执法活动中外部监督较弱的环节的监督，这就决定了人民监督的范围不能厚此薄彼而局限于检察机关办理自侦案件的某些环节。因此，有学者认为，“从社会监督中特定化而来的人民监督员的监督，是一种有限监督。当然，这一特征不妨碍人民监督员的监督在范围上存在不断趋于扩张的诉求，但无论如何，其监督范围也要小于社会监督的范围。”[18]

　　1.人民监督的范围不应局限于检察机关办理直接受理立案侦查的案件。中国人民大学法学院教授陈卫东说，人民监督员的监督不应局限于自侦案件，而是对整个检察机关职权运行的监督。[19]具体而言，还可以考虑检察机关办理的普通刑事案件以及民事、行政诉讼监督案件，将其中的某些环节也纳入人民监督之范围，让检察权在这些环节的运行也接受人民监督员的监督，“使更多公民的基本权利能够通过这一制度的实施得到保障和救济”[20]。

　　2.检察终局案件应纳入人民监督的范围。检察机关在执法办案活动中行使终局性处分权的案件，笔者姑且称之为“检察终局案件”，其特点是，诉讼程序经检察机关作出处理决定即行终结，不再进行下去。如前文所述，除拟撤销案件、拟不起诉外，“检察终局案件”还包括但不限于检察机关直接受理立案侦查案件中的拟不立案、刑事赔偿案件中的拟不予赔偿、普通刑事案件中的拟不起诉、民事行政诉讼监督案件中的拟不支持监督申请（包括不抗诉、不提请抗诉、不予提出检察建议等），等等。在这些情形中，与拟撤销案件、拟不起诉一样，检察机关也是相对封闭地行使权力，没有下一家司法机关监督制约，而且其自由裁量权较大，作出的决定即具有最终的法律效力，即使当事人可以申诉或者申请复议，也需要通过相关部门另行启动程序，因而外部监督比较薄弱，有必要纳入人民监督的范围。将检察终局案件纳入人民监督的范围，既丰富完善了检察机关的外部监督，又可以使这些案件的当事人获得直接的司法救济，同时也有助于案结事了。

　　（三）调整部分情形的监督程序启动方式

　　“七种情形”中的“应当立案而不立案或者不应当立案而立案的”、“应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的”两种情形，其启动监督程序的方式，依据《规定》第23条为，人民监督员“要求启动人民监督员监督程序的，人民监督员办事机构或者专人应当进行审查，并在三日内提出拟办意见报检察长批准。”其实，这两种情形中的“不立案”[21]和“不予赔偿”，与撤销案件、不起诉就终结程序而言，其意义是相同的，即均导致程序即行终结，因此都属于检察机关行使终局性处分权，监督程序的启动方式也应为检察机关自动启动，变被动接受监督为主动接受监督，其表述可以是“办理直接受理立案侦查案件拟不立案的”、“办理刑事赔偿案件拟不予赔偿的”。

　　（四）部分情形应排除在人民监督范围之外

　　“七种情形”中其余3种情形：“超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的”、“违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的”、“检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的”，能否进入监督程序、是否有监督效果，取决于人民监督员是否知情、即使知情人民监督员能否拉下情面提出监督要求（鉴于目前的选任管理方式）以及检察机关的调查力度，何况检察机关更希望借助内部监督解决这些问题。在目前尚无明确发现渠道的情况下，依靠当事人或公民的举报和应邀参加检察机关有关执法检查活动时偶然发现，又与检察机关向社会公开的举报渠道有多大区别？这种状况下的监督几乎丧失刚性。“即便在2010年的《规定》中设置了监督这些情形的刚性程序，人民监督员的监督也还不能说是刚性的。这主要是因为人民监督员并没有发现“五种情形”的明确渠道。”[22]因此，与其留下来成为摆设，饱受诟病，不如干脆去掉，让人民监督员尽力去监督最需要监督又最可能有监督效果的情形，而检察机关在这些方面的违法情形通过公民举报、检察院查处来解决。

　　综上所述，笔者认为，人民监督的范围可以表述为：

　　人民监督员对人民检察院办理案件的下列情形实施监督：

　　（一）办理直接受理立案侦查案件拟不立案的；

　　（二）办理直接受理立案侦查案件拟撤销案件的；

　　（三）办理刑事案件拟不起诉的；

　　（四）办理民事行政诉讼监督案件拟不支持监督申请的；

　　（五）办理刑事赔偿案件拟不予赔偿的。

　　监督程序的启动方式均适用《规定》第22条的规定方式，即省级以下人民检察院办理案件具有上述情形的，承办部门应当在提出拟处理决定后通过本院人民监督员办事机构启动人民监督员监督程序，无须人民监督员提出监督要求。