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农业、农村、农民“三农”问题关系改革发展稳定的大局。解决好“三农”问题始终是党委政府工作的重中之重。河源地处粤东北山区，农村人口达250万之多，约占全市户籍人口的75%。在坚持工业立市、旅游致富的同时，如何让“农村稳、农民乐”，解决发展的后顾之忧，已成为我市党委和政府的重要任务。近年来，随着我市经济的快速增长，对“三农”投入的大幅增加，涉农职务犯罪有不断抬头、高发的态势，严重损害了农民群众的利益，影响农村基层的社会稳定。新形势下，如何有效遏制和减少涉农职务犯罪的发生是摆在我们面前的一项重要课题。结合我市查办和预防涉农职务犯罪的工作实际，本文试从根源上探讨该领域犯罪的特点和成因，提出相关对策，为我市经济社会发展大局服务。
一、我市涉农职务犯罪的特点
（一）犯罪主体集中化，涉案人员以“村官”为主，其中又以村支部书记、村委会主任居多。在我市检察机关2005年-2009年6月办理案件查处的54人中，有44人是农村基层组织工作人员，占全部涉农案件人数的81％。其中村支部书记19人，村委会主任10人，普通村干部15人，村支部书记和村委主任占全部涉农案件人数的54％。
（二）犯罪性质单一化，案件多以贪污、挪用公款为主。从我们查处的案件性质来看，我市涉农职务犯罪案件以贪污和挪用公款为主，其中贪污案件为39件48人，挪用公款案件为2件2人，此两类案件占了涉农案件总件数的91％、总人数的93％。
（三）涉案领域多元化，且不同区域之间的特征差异明显。我市涉农职务犯罪案件涵盖了农业、林业、水利、民政、社保、扶贫、交通和土地城建等诸多领域，发案相对集中在土地征用和涉农专项资金管理方面。在经济条件相对较好的县城周边农村，随着我市城乡结合的加快，农村开发项目剧增，在征地补偿环节特别容易产生腐败。如东源县人民检察院查处的某村原村主任邱某等人贪污案中，三名犯罪嫌疑人趁上级部门在该村征用土地之机，利用经手发放补偿款的职务便利，多次合伙将下拨至村委会账户的征地补偿款进行截留、支取，累计金额达46万元。而对于经济条件相对落后，尚未进行开发的偏远农村，职务犯罪黑手多伸向上级下拨的扶贫、民政、教育等专项资金。如紫金县人民检察院在2007年查处的某村支书陈某等贪污案中，两名犯罪嫌疑人利用职务之便，采用虚假手续骗取上级扶贫款4万元并进行私分，受到了法律的严厉制裁。
（四）犯罪形式集团化，案件以“窝案、串案”居多。在农村职务犯罪案件中，通常是村支书、村主任、会计、出纳等利用职务便利共同实施贪污、挪用，一旦案发，往往是村委干部“一锅端”。如市检察院、东源县人民检察院联合查处的某镇某村贪污窝案中，该村原支部书记、村主任、会计、出纳等四人相互勾结，各自分工合作，大肆侵吞村里的征地补偿款，涉案总额达100多万元。案发后4名嫌疑人先后锒铛入狱，村委组织基本重建，在当地影响极大。
（五）作案手段简单化，犯罪方式简单直接且毫无顾忌。涉农职务犯罪案件中不少“村官”由于文化程度不高、视野不开阔等因素的限制，作案手段相对简单，多采用简单的白条支出、收入不记账，或者重复报销、虚报冒领等手段来实施犯罪，甚至直接侵吞。如连平县人民检察院查处的某村原出纳颜某贪污案中，犯罪嫌疑人采取最原始、最直接的收款不入账的手段，先后数次截留上级下拨的拆迁款和村道改造款，累计金额达8万多元，其明目张胆的程度令人咋舌。
（六）案件矛盾复杂化，往往是宗族矛盾与个人矛盾交织，案值不大冲突大。农村宗亲色彩浓厚，在同一行政村内经常会出现以姓氏为派别的两方、甚至多方宗族。这些宗族在生产生活中往往存在不少矛盾，在村务自治管理上更是派别鲜明。为争夺村委大权，不同姓氏派别相互告状、明争暗斗，动辄群体上访、越级上访，给当地的社会稳定造成极大隐患。如紫金县人民检察院查处的某村原支部书记张某贪污一案，犯罪嫌疑人贪污上级专项扶贫款1.8万元，却引发了200多名群众集体上访，声称如果检察机关不查处张某，他们还将越级上访到市、省直至中央。
三、对我市涉农职务犯罪成因的探析
（一）权力过度集中，监督虚位、缺位
一是上级监督流于形式。在我们的行政监督体系中，随着行政权限的缩小，上级监督往往自上而下呈“倒金字塔”结构。到乡镇时监督的象征意义大于实际意义，趋于“走过场”。在农村，上级监督由于受人员力量的限制，对村级组织的监督管理更是无暇顾及，即使偶尔为之也是流于形式。
二是内部民主监督形同虚设。个别“一把手”“家长制”作风严重，大小事情个人说了算，民主集中制受到破坏，其他干部、成员抱着“多一事不如少一事”的态度不敢进行监督，有的甚至因为裙带关系与其同流合污。
三是群众监督苍白无力。在农村最有力的群众监督，却由于村务不公开或公开不彻底而大打折扣。农村“村民自治”演变为“村委会自治”的现象严重，“村官”们是“防民甚于防川”，许多按照规章制度应予公开的政务、财务都被隐瞒起来，广大村民根本就无法了解其中内情，更谈不上开展群众监督。如紫金县人民检察院查处的该县某村原村委会主任邓某贪污案中，嫌疑人利用经手发放革命老区搬迁补助款的职务便利，采用虚报冒领的手段先后从财政部门领取资金7万元，从中实施贪污，而其他村委成员和村民群众都毫不知情。随后为应付上级民政部门的检查，邓某采用贿赂手段收买该镇社会事务办主任王某，帮助其蒙混过关。上级部门也没有进行认真核查，导致邓某犯罪顺利得逞。而王某在收受贿赂的同时，也将自己推向了法律的审判台。
（二）财务制度不健全或不落实
当前我市基层组织的财务制度极不规范，突出表现为五个方面：
一是乡镇私设“小钱柜”现象仍然存在。我市各县区尚未推行收支统一的“大财政”，基层财政保障相对薄弱，乡镇政府“自筹资金”私设“小钱柜”的违规现象比较突出。而“小钱柜”作为监督体制外的产物，在小集体、小部门的内部操作中，财务管理非常混乱，“白条单”报帐、随意支出现象严重，特别容易滋生贪污、挪用等职务犯罪。如紫金县人民检察院在受理初查某镇有关人员经济问题时，发现该镇委、镇政府曾经向上级民政部门争取到一笔30万元的革命老区搬迁补助款，但由于其他原因未落实搬迁事宜。后经班子讨论决定将此笔款项列入镇府的收入，作为日常经费的开支。和平县人民检察院在查处某镇财政所副所长曹某涉嫌贪污、挪用公款一案中发现，该镇人民政府以虚设工程项目、冒领上级补偿款等手段，套取了近400万元资金，归入镇府“小钱柜”列支。其中利用“白条单”报帐支出的费用就达130万元。
二是账目不健全，手续不规范。农村基层的会计科目往往是随意设置，有账无证、有证无账现象比较普遍。会计手续也极不规范，“白条单”报账的情况占了很大一部分，有的连简单的收支单据都没有，随意用一张废纸写上金额就作报账凭证。有的村基本上没有经费审批制度，只要账上有钱，跟工作沾点边，村干部都可以拿单来报销。村支书签批，村主任也签批。如龙川县人民检察院查处的某村原村委副主任兼会计袁某贪污案中，犯罪嫌疑人先后出具14张白条单，自写自批进行报账，冲减其从村委账户上领走的多笔上级下拨资金，从中贪污公款近6万元。
三是现金管理混乱。当前农村基层的财务人员普遍没有分立，往往都是会计出纳“一肩挑”。现金可以由会计管，村支书、村主任更可以管。保管的钱可以随意支出，也无人过问。有些村现金收入不入账，或是公私账号混同使用，公款私存现象严重。如龙川县人民检察院在2006年查处的某村原支部书记兼主任王某才、村委副主任王某文贪污案中，两名犯罪嫌疑人在上级水利资金下拨到账后，以村委名义支取1万元，但并没有将此款交由出纳管理，而是由王某文个人保管，至年终时以补助名义进行私分。办案人员在对两人贪污的另一笔水利款进行调查时发现，其犯罪手段也是同出一辙。
四是缺乏专业的财务人员。按照《村民委员会组织法》的规定，农村财务人员应由村民大会决定聘用，但实践中很多村的财务人员并非由村民大会决定，而是由村支书或村主任直接指定。同时，由于村级财务人员配备没有严格标准，也没有相关的业务培训，使得村级财务人员鱼龙混杂，整体素质偏低，对账务处理随意性大。
五是账目审查不到位。上级有关部门对基层账目审查局限于年终象征性对账，缺乏有针对性的定期检查和专项检查，发现问题也未及时纠正，导致听之任之。对一些偏远的小村、穷村，甚至几年不去审查账目，导致个别干部有恃无恐，胆大妄为。如连平县人民检察院查处的该县某镇某社区居委会出纳甘某贪污一案，嫌疑人自2005年6月开始对其经手管理账户现金进行挪用，先后支取30万元用以自己的生意经营并全部亏空，一直到2009年该社区进行账目清查时才被发现，而此时与作案时间已相隔4年之久。可以说期间相关部门的账目审查滞后是导致嫌疑人继续疯狂侵占公款的一个重要因素。
（三）基层组织建设相对薄弱，工作保障机制不完善
一是农村基层党组织基础不强。近年来随着社会经济的快速发展，城乡差距进一步拉大，许多文化知识水平较高的青年不愿呆在农村，基层党组织很难发展到素质较高的青年党员。同时受封建宗族意识的影响，农村党支部成员往往只在本宗族中发展党员，形成“关门建党”的农村模式，导致“党员队伍老化、党性观念淡化、思想观念僵化和部分党员干部蜕化”的现象比较严重，基层党组织纪律涣散，党员宗旨意识不强，甚至走上违法犯罪的道路。
二是农村组织干部选任不当。当前农村民主选举制度尚未成熟，村民民主意识尚不浓厚，在民主选举中无法彻底避免宗族势力、拉票贿选等因素的影响，难以保证能选出群众“信得过”的村干部。加上缺少必要的、实质性的考查、考核，使得许多“村官”是“带病上岗”，埋下了发生职务犯罪问题的隐患。
三是农村组织教育不够。目前虽然大多数村党支部都相继建立了党员活动室、阅览室等学习阵地，但真正组织党员干部学习政治理论、业务知识却很少，对党员干部进行党性教育、理想信念教育更少。由于忽视平时的教育和学习，使得一些农村干部思想状态发生了变化，宗旨观念淡薄，自律意识不强。
四是基层工作保障不足。目前我市基层乡镇干部工资普遍不高，尤其是兼职的村干部。有的工资是全额拨款，有的则是差额拨款，有的村甚至无法足额领取工资。一方面是低待遇，一方面是繁重的基层工作，很容易造成基层干部的心理失衡，认为自己从早忙到晚，辛苦付出却得不到应有的回报。于是铤而走险，利用职权将手伸向自己经管的公共财物。
（四）基层干部群众法律意识、民主意识有待提高
在我市检察机关查处的54名涉案人员中，具有大专文化的仅有3人，中专文化2人，高中文化15人，初中以下文化34人。高中以下文化（含高中）人数占全部涉农案件人数的91％。正是由于缺乏必要的教育基础，导致有的基层干部平时不学法，不懂法，法制观念淡薄，自认为身为“一家之长”，用多点、花多点是理所当然，以致在其触犯法律时，尚不知其所以然。
此外，基层群众民主意识淡薄，也是导致不法“村官”恣意妄为的一个重要诱因。由于历史和文化的原因，基层群众向来对管理阶层有敬而远之的态度，民主意识、法律意识和监督意识比较淡薄，只要没有严重损害自身利益，多数时候都是“睁一只眼闭一只眼”，甚至有的利益受到侵害也不知告官、不愿告官、不敢告官。涉农案件中的贪腐分子正是利用了农民群众的这些弱点，有恃无恐，连续作案。
四、对我市开展涉农职务犯罪惩防工作的建议
（一）强化对农村基层组织的监督制约
1．加强自上而下的上级监督。要强化上级党委、政府对基层干部的监督。一是加强对执行专项工作的监督。针对上级下拨的专项款物，上级党委和政府要组织定期检查，而不是“管拨不管用”地一推了之。哪个部门的款项归口到具体部门去落实，由其负责检查，避免部门之间相互推诿，最终损害群众的利益；二是加强对农村工作日常运作的监督。主要是负责指导、督促村组织严格执行村务公开、政务公开和财务公开，审查公开内容是否全面、真实，公开时间是否及时，公开形式是否科学，公开程序是否规范等，使这一制度真正成为常态。三是完善相关责任追究机制。对于违反规章制度的人员进行严肃处理，坚决遏制有令不行、有禁不止的不良现象。
2．加强由内及外的自身监督。对于目前基层组织有配备无人员、有人员无落实的“空壳”、“空心”问题，上级党委和政府要切实担负起责任，通过各项指导和监管措施来配齐、配好、配强基层组织班子，明确班子成员的具体分工。要进一步深化村务管理体制改革，有条件的地区可以对村务实行决策、执行、监督三分开的管理制度。即村内重大事务由村民大会或村民代表大会决策，决策后的事务由村委会主任负责组织人力物力去实施，村党支部负责收集整理村务（包括财务）活动情况，定期向村民公开，对村务进行监督。通过强化村支部、村委会成员相互间的监督，做到相互制约，遏制犯罪行为的发生。
3．加强自下而上的群众监督。坚持走群众路线是我们党和国家建设不断取得成功的关键。要建立有效的涉农职务犯罪惩防体系，必须依靠最有力的群众监督。要坚决落实“政务公开”、“村务公开”、“财务公开”的“三公开”制度，通过设立公布栏（墙）、召开发布会、公布到户等多种形式，将农村集体村务内容及时、准确、完整地向群众公布，保障百姓的知情权，引导他们合法使用监督权。也可以参照领导干部述职述廉的做法，由“村官”定期在村民代表大会上向群众汇报工作情况，通过群众评议，使其接受群众监督。
（二）完善基层组织的财务管理体制
1．进一步清理“小钱柜”。要借鉴以往清理部门“小钱柜”的成功做法和经验，将专项清理活动下沉到基层，特别是乡镇一级政府。一方面要联合纪检、监察、审计、财政等职能部门，形成整体合力重点清查乡镇帐外“小钱柜”，消除职务犯罪的诱发隐患。同时严格落实责任追究制度，明确“一把手”负责制，对违反规定私设“小钱柜”的部门实行“零容忍”，加大其违法、违规成本。另一方面要加强对基层工作经费的保障，保证基层机关的日常工作运转，解决基层政府的后顾之忧。
2．进一步强化审计监督。一方面对于上级部门下拨的专项资金，县级审计部门要进行跟踪审查，及早发现和纠正存在问题，并将审计情况反馈给具体拨付部门，实行“重点盯防”，确保专项资金及时拨付，按规定使用和发放，防止在中间环节发生截留、贪污、挪用；另一方面可以探讨在镇一级专门成立农村集体经济审计站，对各村财务每年审计一至二次，对村主要领导及财会人员离任时实行专门审计。
3．促进农村财务人员专业化。要按照《广东省村务公开条例》的规定，由村民大会决定聘用有上岗证的财务人员，对没有取得上岗证的财务人员，应由县级财政部门组织进行培训，实现财务人员的专业化和专职化；对农村财务管理实行任职（兼职）回避制度，会计和出纳不得一人兼任，村党支部、村委会成员本人及其直系亲属不得担任财务人员。
4．促进农村账务管理规范化。要进一步规范农村财务管理，统一账册、统一科目、统一账簿、单据、记账凭证，设立现金日记账、总分类账和明细账；要实行账、钱分开管理，会计管账、出纳管钱，资金收支必须有原始合法凭证，手续要齐备；有条件的地区可以成立村民理财小组，与党支部书记、村委会主任共同对村开支项目进行审批，防止“一支笔”随意审批收支和报账。
5．加快推进“村账镇记”。目前我市有些县区已开始试行“村账镇记”的模式，以乡镇为单位对各村财务实行电脑化管理，实现全镇（乡）联网。将账务管理权集中到乡镇一级部门，既有利于上级部门对村级财务实行有效监督，又可以避免村财务人员唯村委会是从、弄虚作假现象的发生。
（三）推进基层组织的“固本强基”工程
1．要把好“培养关”。鼓励支持优秀青年干部到农村挂职锻炼，同时要加大在外出务工经商人员、复退军人中发展党员和培养后备干部工作力度，认真解决农村党组织后继乏人的问题，充实农村党支部的力量。
2．要把好“选任关”。在村委会换届选举时，上级党委、政府应加强对选举工作的指导，坚决贯彻自主、平等、公开公正的选举原则，一要严格村官的选举资格，对有职务犯罪前科或经济违纪问题的人员实行“一票否决”。二要坚决查处贿选、霸选等违法违规现象，确保选举顺利进行。三要创新民主选举的形式，将上级提名与村民直选有机结合起来，把上级党政部门考察认可的思想素质好、办事能力强、群众威信高的优秀分子选举出来。
3．要把好“培训关”。当地党委可根据实际情况，依托党校资源，定期组织农村党员干部进行培训，主要学习党的路线、方针、政策以及科学文化知识，提高基层党组织科学执政、民主执政和依法执政的能力，提高防腐拒变的能力。
4．要把好“保障关”。当地党委、政府要重视基层干部的工作保障问题，切实为其解决工资、福利待遇等后顾之忧。对于成绩突出的基层干部，要给予相应的物质、精神奖励。可以探索优秀基层干部公务员擢升、非公务员身份转换等激励机制，充分调动基层干部干好农村工作的积极性。
（四）加强部门合作，构建“惩防并举”的社会化大预防格局
1．加大打击力度，坚持以打促防。建议在党委的统一领导下，加强纪检、监察、检察、公安等多部门的合作，畅通协调机制，形成打击合力。找准涉农职务犯罪易发多发部位，深入查办涉农职务犯罪和涉农的违法违纪案件，尤其对那些群众反映强烈、损害百姓利益、影响震动大的涉农案件要坚决依法查处，决不姑息。通过查办案件惩处违法者、警戒效法者、教育旁观者，震慑涉农职务犯罪。
2．加强法制宣传，开展警示教育。一方面要加强对广大基层干部的法制教育和警示教育。结合已查处的反面案例，对基层党员干部展示反腐败斗争成果进行以案说法，教育村干部知法、懂法、守法，严格按法律和政策办事。另一方面要加强“涉农”法制宣传，提高农民群众的法律意识。采取文艺汇演、下乡走访、橱窗、板报、专栏、广播电视等群众喜闻乐见的形式，深入农村基层开展法制宣传，提高群众法律意识、监督意识、反腐意识，提高群众识别、揭露涉农职务犯罪的能力。同时设置预防村干部职务犯罪宣传专栏，公开举报、监督电话，引导群众依法正确行使和维护自身的合法权益。
3．建立预防网络，形成工作合力。建议建立以党委、政府、检察院为大平台，以乡镇纪检监察、基层法律服务站为网点的涉农职务犯罪预防工作网络，构筑党委统一领导、上下联动、左右互动、齐抓共管的大预防格局，形成各司其职、资源共享、信息畅通的预防工作合力。同时大胆探索预防涉农职务犯罪联络员机制，在镇、村两级试行聘请预防联络员制度，利用其信息情报功能，及时发现基层问题的苗头，消除隐患，充分发挥基层群众、纪检部门、检察机关三重监督、三道防线的作用。
