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《法制日报》:广东诉前检察建议推动侵害公益问题解决
时间:2018-08-24  作者:  新闻来源:法制日报  【字号: | |
  诉前检察建议,是整个行政公益诉讼至为重要的关键环节,其目的就是在提起行政公益诉讼之前,先行向相关行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责,尽量减少诉讼环节,节约司法资源。同时,可以提高检察机关办理行政公益诉讼案件的质量和效率,督促行政机关及时纠正违法履职或不作为。
  司法实践中,行政公益诉讼诉前检察建议存在一定缺点,诸如因缺乏刚性权威不具有强制执行的效力、执行监督措施效果不理想、个案建议的效果范围狭窄造成难以以点带面等,使得诉前检察建议的作用难以体现。
  近年来,各地检察机关不断探索如何充分发挥诉前检察建议作用,一批具有地方特色的作法逐渐形成,诉前检察建议发挥出越来越重要的作用。
  广东省深圳市检察机关履职中发现,龙华区观澜街道樟坑径社区上围村一块5.5万平方米的林地,被黄某和上围实业股份合作公司毁坏后,4年多处于黄土裸露状态,相关行政机关未依法履行职责。
  为此,检察机关发出检察建议,要求龙华区城市管理局依法履行职责,追究相关责任主体的违法责任,责令违法行为人限期恢复所破坏的林地原状。收到检察建议后,龙华区城管局经过调查取证,对违法单位和个人作出行政处罚,责令其完成地块复绿工作,并在1个月期限内回复了检察建议的落实情况。目前,涉案林地已经种上各种树苗。
  广东省人民检察院相关负责人表示,诉前程序是提起公益诉讼前,通过检察建议督促行政机关或相关社会组织履行职责,推动侵害公益问题的解决,不仅是检察机关提起公益诉讼工作的重要内容,也是公益诉讼制度价值的重要体现。
  据统计,2017年7月以来,广东省检察机关共办理1971件行政诉前程序案件,占办案总数的97.14%,行政机关采纳率91%,较好地保护了公共利益。
  雷州市人民检察院履职中发现,北和镇政府未经规划选址,违规将和家村潭葛溪岭一深坑作为生活垃圾倾倒场地。深坑面积大约10余万平方米,深约10米,露天堆放的生活垃圾经长时间发酵,释放出大量有害气体,严重危害周边生态环境和村民身体健康,造成环境污染,对周边森林防火安全构成较大威胁。
  雷州市检察院认为,北和镇政府未依法履行监管职责,对辖区内的生活垃圾未按有关规定进行处理,损害国家和社会公共利益。据此,向北和镇政府发出诉前检察建议,督促其对和家村潭葛溪岭生活垃圾倾倒场地依法履行监管职责,避免国家和社会公共利益持续遭受损害。
  北和镇政府接到检察建议后,立即采取措施开展整改,集中人力、财力、物力,及时对上述场地内的积存垃圾进行无害化处理,投入资金10余万元,清理出积存垃圾1000余吨,积存垃圾全部清理完毕。在此基础上,北和镇政府进一步完善垃圾管理制度,提高农村生活垃圾无害化处理能力和水平,并在期限内将整改情况报送检察机关。
  记者了解到,从2015年7月开展公益诉讼试点开始,广东省检察院高度重视诉前程序的办理,积极建立外部联系机制,努力提高全省检察机关和社会各界,特别是行政机关对公益诉讼的认识和理解,为开展公益诉讼营造良好环境,促进了检察建议得到认可和落实。
  “案件线索是推进公益诉讼试点工作的重要基础,多渠道搜集公益诉讼线索,也是做好检察建议的准备。”这名负责人介绍说,检察机关一方面充分发挥行政执法与刑事司法衔接平台作用,加强与环保、国土资源等行政部门联系协作,加强同社会公益组织沟通合作,通过强化外部联系协作机制积极寻找线索。另一方面,建立检察机关内设业务部门线索移送机制。各地级市检察机关均制定了以民行为主导的线索移送制度,与侦监、公诉等部门定期召开通报会,推动信息共享、监督联动,大大提高了公益诉讼线索的发现几率。
  目前,全省检察机关6成以上公益诉讼线索是从侦监、公诉等检察机关内设部门移送获得的,线索涉及环境保护、生态资源、国有资产流失、食品药品安全等多个领域。
  广东检察机关全面收集证据,打牢诉前程序基础的同时,注重检察建议书的撰写,做实诉前程序的载体。这名负责人说:“我们尤其注重建议的可行性,建议行政机关履职的内容,既不能抽象空泛,仅一句‘给予整改治理’,也不能无视现实情况,提出难于做到的建议;而是要结合实际和行政机关职责,提出具体的、有较强针对性和可操作性的建议,确保行政机关采纳后能够履职到位,及时保护好公益。”
  司法实践中,部分行政机关对公益诉讼认识不足,认为检察建议作为一纸意见没有刚性约束,往往置之不理。或者虽然进行整改,但不够认真,应付了事,国家和公共利益还是得不到真正保护。这就需要检察机关对整改情况及时跟进督促。
  “诉讼是办理公益案件的最后手段,也是最刚性的监督手段,既要慎用,又要敢用。”这名负责人说,当诉前程序的检察建议没有得到采纳,国家和公共利益仍然处于受侵害状态,检察机关会通过起诉,利用法院判决这种具有法律效力的形式,有力促进行政机关履职。
  经群众举报,2016年至2017年间,陈某等人在开平市金鸡镇大同村委会泉步村、虎山承租林地私挖总面积约1万平方米废渣填埋场,在没有采取防渗漏、防流失等措施情况下,填埋约8000立方米废渣,流出的废水造成附近鱼塘大量死鱼,严重污染周边环境。
  开平市人民检察院立案调查后,向开平市环境保护局发出诉前检察建议,建议其尽快采取有效措施,依法处置涉案危险废物,消除环境污染。但是此后的半年,开平市环保局并没有积极充分履职,涉案固体废物一直存放在原地。
  为此,开平市检察院提起行政公益诉讼,请求法院确认开平市环保局未依法履行职责违法,判决其继续履行职责。法院审理后认定,虽然开平市环境保护局在收到检察建议的合理时间内不履行法定职责,但其在诉讼中已履行部分法定职责,相当于改变原行政行为,故依法判决其继续履行法定职责。
  “检察机关通过适时起诉,既促进行政行为违法的行政机关履行法定职责,又对其他行政机关起到警示作用,推动了诉前程序案件的有效办理。”这名负责人说。
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