关于检察机关批捕权和公诉权由同一个部门行使抑或由不同部门行使更为合理的问题,理论界和实务界长期以来都存在一定争议。从实践层面来看,在当前检察机关开展以司法责任制为核心的检察权运行机制改革的新形势下,检察机关又面临着“捕诉合一”还是“捕诉分离”模式的选择。其实,离开具体的社会背景和制度环境,很难说“捕诉合一”或“捕诉分离”孰优孰劣,改革模式的选择,应该与当下的社会形势和司法实践需要相适应。笔者认为,在当前的形势和条件下,采取“捕诉合一”模式更加契合司法实践需要。
“捕诉合一”模式不会导致诉讼监督弱化、逮捕证明标准和公诉证明标准混同,也不会导致侦查质量下降
出于强化诉讼监督、提升侦查质量的考虑,有学者担心,实行“捕诉合一”,可能会削弱检察机关侦查监督力度,导致侦查质量下降,导致逮捕证明标准与公诉证明标准混同。笔者认为,“捕诉合一”不会导致此类情况的发生,理由如下:
第一,“捕诉合一”模式有利于强化诉讼监督。在“捕诉分离”模式下,侦查监督部门发现公安机关侦查活动存在违法或不当后,固然会提出监督意见。但是,由于侦查监督部门往往不再参与案件的后续办理,导致侦查监督部门难以进行跟踪监督。而公诉部门往往又不了解审查逮捕环节对侦查活动的监督情况,就更难以掌握监督意见落实情况。这也是影响审查逮捕环节侦查活动监督效果的重要因素之一。在“捕诉合一”模式下,由同一部门负责审查批准逮捕和审查起诉则可以有效解决审查逮捕阶段所提监督意见的跟踪监督问题,有利于监督效果的提升。
第二,“捕诉合一”模式不会导致逮捕证明标准和公诉证明标准的混同。毫无疑问,逮捕证明标准与公诉证明标准有较大差异,前者只需要“有证据证明有犯罪事实”即可,后者则需要“事实清楚,证据确实、充分”。至于“捕诉合一”模式可能会导致逮捕证明标准与公诉证明标准混同的担心,在实践中是不大可能出现的。在法律对逮捕和公诉证明标准有明确规定的情况下,由同一部门或者办案人员同时负责审查批准逮捕和审查起诉,将促使办案人员对逮捕条件的从严把握,但不会导致以公诉证明标准替代逮捕证明标准,或者以逮捕证明标准替代公诉证明标准的情况。因为,一方面,如果以从严把握为由该捕不捕,公安机关可以提出复议、提请复核,这是一种强有力的外部制约;另一方面,在庭审证明标准不降低的情况下,降低公诉证明标准则会面临指控得不到法庭支持、导致公诉案件被判无罪的风险,这同样是一种强有力的外部制约,而且,还会导致检察官开庭时非常被动,从自身职责要求角度出发,“捕诉合一”模式下,检察官也不可能降低公诉证明标准。
第三,“捕诉合一”模式有利于帮助提高侦查取证质量。在“捕诉分离”模式下,审查逮捕阶段检察官通过发出《提供法庭审判所需证据材料意见书》《不予批准逮捕案件补充侦查提纲》等文书引导公安机关侦查取证。然而,由于负责审查逮捕的检察官不参与已批准逮捕案件的后续办理,导致其无法跟踪引导侦查取证意见的落实情况。案件到了审查起诉阶段后,由于负责审查起诉的检察官不了解审查逮捕阶段的案件情况,在引导侦查取证方面难以与审查逮捕阶段进行有效衔接,而且此时有的案件已过侦查取证的黄金时间,很多证据已经灭失,这也是导致有的案件侦查质量不高的重要原因。在“捕诉合一”模式下,审查批准逮捕和审查起诉由同一部门或者检察官负责,就可以在审查逮捕环节以庭审证明标准引导侦查取证,更加精准到位,有利于帮助提高侦查取证质量。
第四,实践证明“捕诉合一”模式在提高办案效率的同时,也有利于保证办案质量。从媒体报道的吉林省敦化市、广东省佛山市顺德区等地检察院探索“捕诉合一”模式的情况来看,“捕诉合一”模式在提高办案效率的同时,也保证了办案质量。再如,从目前未成年人刑事案件“捕诉合一”办案机制运行情况看,实践中也没有出现办案质量下降的现象。
我国司法制度为实行“捕诉合一”提供了条件
有学者认为,批准逮捕权和公诉权是两种性质不同的权力,批准逮捕权具有司法权性质,而公诉权带有行政权的色彩,实行“捕诉合一”,将不同性质的权力交由同一主体行使,会造成职能冲突与角色冲突。笔者认为,批准逮捕权和公诉权在性质上无疑具有一定的差异,但这种差异很难说是一种根本属性上的差异,尤其是在我国特殊的司法制度背景下,这两种权力的共性也是十分鲜明的,由同一部门行使,并无不妥。
第一,公诉权与批准逮捕权在司法属性上的趋同性为“捕诉合一”模式提供了理论前提。从权力性质看,批准逮捕权固然具有司法权的性质,但公诉权也具有相当的司法属性。大陆法系国家和地区普遍认为,检察权具有司法和行政双重属性,正如我国台湾地区学者林钰雄在论述检察官法律地位时指出:“余非上命下从之行政官,亦非独立自主之法官,余乃处于两者之间,实现客观法意旨并追求真实与正义的司法官署!”有学者明确指出,我国公诉权是具有司法性质的权力,尤其是不起诉决定是具有司法特征的司法行为。在公诉权和批准逮捕权都具有司法属性的情况下,由同一个部门同时行使这两种权力在理论上不存在障碍。
第二,我国检察机关作为法律监督机关的宪法定位强化了检察机关行使公诉权时的中立性,为“捕诉合一”模式提供了制度上的可行性。我国检察机关是国家的法律监督机关,这与西方国家检察机关的宪法定位有着本质差异。检察机关是国家法律监督机关,意味着检察机关承担着维护国家法制统一的重任,决定了我国检察机关行使公诉权时比西方国家检察机关具有更强的客观性和中立性。这也为检察机关内部同一部门行使公诉权和批准逮捕权提供了制度上的可行性。
第三,我国检警关系的现状决定了检察机关行使批准逮捕权和公诉权时的相对中立性,为“捕诉合一”模式的推行提供了实践基础。大陆法系国家和地区普遍实行检警一体化模式,检察机关直接指挥侦查活动。这种模式决定了大陆法系国家和地区检察机关缺乏行使批准逮捕权应有的中立性,不符合行使批准逮捕权的基本条件。而我国实行检警分离模式,检察机关和公安机关分属不同的系统,公安机关的侦查活动由其独立完成,除非违法,检察机关无法干预,也不能指挥公安机关的侦查活动。我国检警关系的现状决定了检察机关行使批准逮捕权和公诉权时更加具有中立性,这也为同一部门行使公诉权和批准逮捕权提供了实践上的可能性。
“捕诉合一”模式是新形势下的必然选择
第一,是深化检察改革的必然要求。当前,检察机关正在推进以办案责任制改革为核心的检察权运行机制改革,根本目的在于改变那些不适应形势发展和司法办案需要的运行机制,优化检察权配置,提升检察机关法律监督整体效能。“捕诉分离”模式一定程度上导致了检察权在审查批准逮捕和审查起诉环节的运行不畅,影响法律监督整体效能的充分发挥和有效打击犯罪、保护人民目标的实现。在检察机关内设机构改革过程中实行“捕诉合一”模式,正是适应检察权运行机制改革的要求,克服“捕诉分离”模式所导致的一系列问题的必然要求。
第二,是解决“案多人少”问题的必然选择。当前我国正处于发展的重要战略机遇期,又处于社会矛盾凸显期,各种利益诉求引发的矛盾纠纷日益增多,刑事案件高发,随着法律的日益完善,办案程序越来越规范,办案要求越来越高,各地检察机关“案多人少”的矛盾日益突出。实行“捕诉合一”模式,能够有效地减少重复劳动,大大提高办案效率,是解决当前检察机关“案多人少”问题的必然选择。
第三,是新形势下检察机关加强专业化建设的必由之路。随着社会经济不断发展,刑事犯罪日益呈现智能化、专业化趋势,加强专业化建设是检察机关适应形势发展的必然要求。加强专业化建设,由专门的部门或办案组办理某些专业性较强的案件则必然要求实行“捕诉合一”模式。目前,已经成立的未成年人检察、金融犯罪检察、网络犯罪检察、生态环境检察等专业性的办案机构都是实行“捕诉合一”模式,也说明采用“捕诉合一”模式是新形势下检察机关加强专业化建设的必由之路。
(作者单位:广东省人民检察院)
